海上爭霸︱財政革命後，英國比任何對手都打得起戰爭

地理大發現時代後，歐洲經濟中心逐漸由地中海向大西洋沿岸遷移，在此過程中，英國一直扮演挑戰者的角色。葡萄牙和西班牙帝國相繼衰落之後，海上新霸主荷蘭成為英國挑戰的對象。諷刺的是，西班牙稱霸歐洲時，英國曾與荷蘭並肩作戰，聯合抵禦前者侵略。

三十年戰爭後，英荷貿易衝突升級，1651年英國議會頒布了蓄謀已久的《航海條例》。該法案旨在加強對英國貿易的保護，荷蘭人中轉貿易商的地位大受威脅。次年，第一次英荷戰爭爆發。

▍財政革命的先聲

第一次英荷戰爭是英國走上世界霸權之路的起點。在這場戰爭中英國海軍不僅戰勝荷蘭，迫使後者承認《航海條例》，更重要的是，為籌措軍費採用的財政安排和融資手段是日後英國財政革命的先聲。這場革命令英國的公共財政體系發生了脫胎換骨的變化，一套相對完善的財稅、融資和債務制度建立起來，英國比歐洲任何國家都打得起高消耗的戰爭，日不落帝國的霸業有了堅實的財政基礎和金融支撐。

1660年英國議會就《航海條例》在十三個殖民地實施的辯論

近代以來，隨著技術更新和軍隊規模擴張，歐洲戰爭費用一路水漲船高。對於英國主要參與的海戰，無論是艦船建造、設備採購維護、海軍薪資、後勤保障都耗資甚巨，而且在長達數年的戰爭期間，這樣的資金流不能中斷。

在內戰階段，英國就設計應用了一套以財稅收入為擔保的軍費募集體系，支撐海軍的稅種主要包括消費稅、關稅和財產稅。稅收的批准和徵收會有延遲，為避免現金缺乏，海軍支出中採用了佔比不到10%的短期債券（實際上是基於應付賬款的債券）。這個短期債券是以英國政府未來稅收收入做保證的，採購商按需向海軍提供產品和服務，他們相信英國政府支持的海軍財務部門未來會按約付款。

1648-1660年，每當英國政府能向海軍提供足夠軍費時，也就是這個軍費籌集制度能有效運作時，海軍就能打勝仗，而一但軍費短缺，海軍必定出問題。1648年各地保皇黨發動叛亂之際，海軍九艘戰艦也隨之嘩變 ，部分原因就是軍費不足。

第一次英荷戰爭中的1652年，荷蘭在鄧傑內斯海戰中大勝英國。是役大部分英國戰艦沒有出征，故而英國艦隊寡不敵眾，而戰艦不參加戰鬥的原因正是軍費不足導致海軍供貨商拒絕提供補給品。好在第一次英荷海戰的大部分時間，英國海軍軍費支付及時充足。由於克倫威爾政府削減了財產稅，1657年之後，英國政府無法償付越來越龐大的短期債券，結果是海軍失去食品補給，水手拒絕出海，與西班牙交戰的英國最後只能停戰。

第一次英荷戰爭（1652-54年）

英國軍費籌集體制的最大問題，在於政府稅收收入減少會難以償還短期借款，從而破壞政府信用，引發供應商拒絕供貨、甚至戰役失敗的連鎖反應，這也只有通過日後財政革命時期的長期債券來解決。

▍荷蘭對英國財政革命的影響

1660年斯圖亞特王朝復辟後，英國與荷蘭又打了兩場海上戰爭，都是後者在整體上取勝。最後一次英荷戰爭是法國與荷蘭戰爭的一部分，荷蘭在陸地與海洋上都擊敗了強大的對手，但戰爭之後卻逐漸失去了海上霸主地位。為什麼？

四天戰役，第二次英荷戰爭（1665-67年）

最重要的一個原因是荷蘭的地理位置。與英國隔海相望的荷蘭面臨前者在海上強力挑戰，陸上又隨時可能遭到法國入侵，後者的威脅顯然更致命。從1671年開始，荷蘭與法國進行了數十年曠日持久的地面戰爭，荷蘭全力發展陸軍，巨資投入邊境堡壘建設，海軍由於資金不足日益衰敗。光榮革命後荷蘭執政威廉三世入主英國，荷蘭海軍成為英國海軍的從屬也是前者不受重視進而衰落的一個原因。

1688年光榮革命，荷蘭執政威廉三世率海軍入侵英國

英國是荷蘭海軍衰落的最大直接受益者，而且英國在稅種拓展、財政機構管理也從作為歐洲榜樣的荷蘭政府哪裡獲益頗多。

支持海軍軍費的消費稅是英國學習荷蘭並於1643年（內戰時期）開始全面徵收的，荷蘭政府融資的主要稅收保證就是消費稅。英國最早開始徵收消費稅的商品包括煙草、酒類以及絲綢和皮毛等進口奢侈品，其後擴展至肥皂、澱粉、紙張、鹽、肉以及紡織品等普通生活用品。飽受批評的壁爐稅和人頭稅也是英國人向荷蘭學來的。消費稅的好處是種類廣泛、比較穩定剛性，不像關稅那樣受戰爭影響而波動。

英國內戰（1642-51年）中的馬斯頓荒原戰役

弔詭的是，查理一世和議會開戰一個重要原因就是稅收問題（船稅的擴大和常態化），當反抗國王任意徵稅的議會掌權之後，為應對內戰，卻大大加重了英國人的稅負，結果抗稅鬥爭此起彼伏。斯圖亞特王朝復辟後，為緩解矛盾，廢除了大部分消費稅，不過1683年後又恢復徵收，以後擴展到幾乎所有消費品。到了漢諾威王朝，消費稅、也是從荷蘭學來的印花稅和關稅等間接稅已經佔到英國政府稅收收入的75%。間接稅收入是英國償還長期債務利息的稅收保障。

曾為駐荷蘭大使的喬治.唐寧對荷蘭財政模式頗為了解。1660年代唐寧擔任查理二世的財政大臣後，在荷蘭人的啟發下重組了英國財政部。財政部在唐寧管理之下像商業機構一樣高效，處理稅收能力日益增強，財政部在英國的權力地位也隨之提高。從1668年開始，英國政府所有支出必須得到財政部的核准。

喬治.唐寧（1623-84年）

有歷史學家認為，威廉三世成為英國國王后，帶來的荷蘭人才和金融知識對英國財政革命影響巨大，但根據最新的研究，其實非常有限。威廉三世最大的貢獻僅僅是他沒有阻礙英國財政金融體系的發展。威廉三世時期，英格蘭銀行的成立確實是受到荷蘭阿姆斯特丹銀行的啟發，但後者只是一家地方城市銀行，而前者是國家中央銀行，在保障英國國債體系平穩運行，危機時拯救政府信用，維持公眾信心方面起到無與倫比的作用。

▍財政體系脫胎換骨，英國比任何對手都打得起戰爭

財政革命帶來的更多變化發生在1690年代之後，比如中央銀行的創立、長期國債的出現、預算制度的完善等，但是如前所述，有關財政制度上的嘗試在英國內戰時期就已經展開。共和國、護國公政府以及斯圖亞特王朝復辟時，財稅拓展、部門重組、債務融資模式探索等工作也沒有中斷，正是這些改革和嘗試為財政革命奠定了基礎。

財政革命對英國戰爭和稱霸影響最大的制度因素是長期國債，長期國債利率低，償付時間長，大大降低了過度依賴高息短期貸款的風險。以長債代替短債的做法，早在一百多年前，尼德蘭政府以及西班牙王室都採用過，並不是英國人的發明。但英國政府支出得到議會有力的監控，財務透明可靠，故而政府在金融市場的信譽高，因此這個債務制度能在英國落地生根，越來越強健和完善。而西班牙王室開支很少受到有力的約束、信用較差，多次違約，債權人損失慘重。英國政府是代議制政府，債權人可以在其中影響政府決策，這從根本上保障了債權人的利益。

十八世紀後，戰爭債務日趨龐大，英國政府是否會提高稅收，以償還累積越來越多的利息呢？實際上並沒有，「稅收占社會總產出的比率，直至十八世紀末以前，從沒有在戰爭期間經歷過實質性的上漲」。反倒是戰爭帶來的好處，貿易壟斷、殖民地擴張乃至軍事技術革新，在相當程度上促進了英國國內經濟的繁榮，從而提高了可納稅總額。

1696-1790年的英國政府支出。英國的債務支出總額增長了四倍，其在政府總支出的比例達到了近60%，也就是說英國政府的開銷主要是支付利息（償還債務）。

十八世紀之初，英國的公共財政和融資體系已經成為歐洲最佳，而那個世紀的多數戰爭中，為戰事延長而追加的軍費有四分之三來自貸款。英國健全高效的債務融資制度是英國屢屢戰勝法國及其歐洲盟友的關鍵原因。英國的對手在戰後往往財政破產，甚或引發國內政治危機。

中世紀晚期到近代早期的兩百多年裡，英國努力趕超先進，終於邁向稱霸世界之路。

本文首發於澎湃新聞.私家歷史。

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