拍出地王，最高返還80％土地出讓金，地方政府為何如此慷慨？

題

第3672期

導語房價飛漲，每個關於樓市的消息都牽動人心。隨著熱點城市地王頻出，開發商拍到地王，政府返還土地出讓金，最高返還80%的消息，成為人們熱議的話題。土地出讓金是地方政府的主要收入來源，地方政府真會如此慷慨嗎？它們這麼做的動力是什麼？

返還、延繳土地出讓金，幫房企用不多的真金白銀造地王

開發商拍出地王，政府返還土地出讓金，最高返還80%的消息，是一則舊聞。2014年，在《華夏時報》的一篇報道中，有業內人士表示，「有些企業之所以能承受地王的高地價，是因為之後可獲得接近50%的總地價返還。如果地塊涉及棚戶區改造，地價返還金額更可高達80%以上。」

這類事情在現實中非常普遍，加之違規返還土地出讓金，會造成國有資產流失，形成不公平競爭，因此各部委也一直想辦法規範土地出讓金管理。2009年出台的《關於進一步加強土地出讓收支管理的通知》要求，除國務院有明確規定以外，任何地區和部門均不得減免緩繳或者變相減免土地出讓收入，土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，分期繳納最遲也得在兩年內全部清繳，此後相關禁令多次被重申。

各種各樣的違減免或返還土地出讓金，已經成房地產行業的潛規則

然而，地方政府卻沒把禁令當回事兒。2010年，國家審計署公布的土地出讓審計報告顯示，在審計的13個市地州中，少征、欠征土地出讓金總額達350多億元，占審計對象同時期的土地出讓收入總額比例超過10%。

2014年，為了摸清土地出讓金的「家底」，審計署對全國29個省本級、200個市本級和709個縣過去六年的土地使用情況做了全面審計。結果顯示，違規返還出讓金的情況更加嚴重——這些地區土地出讓收入金少征3664.23億元，有的地方為支持經濟發展，減免或返還土地出讓收入7218.11億元。

雖然審計署提出了整改要求，但缺乏具體的懲罰機制，地方政府如何落實值得懷疑。直到現在，地方政府依舊不公開賣地收入的具體去向，民眾乃至人大機關也無法對其履行監督職責。

地方政府如此「慷慨」，是因為收益足夠大，風險足夠小

返還土地出讓金，企業的收益不言自明：融資壓力減輕，拍出地王，引導預期，推高房價，周圍的地產項目也可以趁機解套，企業利潤大幅增加。但對地方政府來說，土地出讓金是地方政府的主要收入來源，它們為何願意違規返還土地出讓金呢？

這是因為，雖然我國一直在完善地方政府和官員的政績考核體系，但目前GDP和稅收增長依然是地方政府和官員政績最重要的評價指標。在我國18個稅種中，涉及房地產的有10個，其中房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅和契稅五個稅種，僅對房地產行業徵收。

統計數據顯示，2003-2012年，我國稅收十年增長400%，僅對房地產業徵收的上述五個稅種，其總收入卻增長了1022%。此外，房地產行業還可以帶動鋼鐵、水泥、建築和金融等相關行業，拉動當地GDP增長和稅收增長。可以說，有了繁榮的房地產開發，地方的GDP和稅收就有了保證，官員的政績和升遷也有保證。

而要想獲得這些收益，成功出讓土地是前提。房企有錢，地方政府自然高興，房企沒錢，地方政府也會從「長遠利益」考慮，不會太在意土地出讓金這一個環節上的損失。

為了提升GDP，地方政府有時願意低價拍賣土地，以期獲得連續幾年的稅費收入

更重要的是，違規返還土地出讓金收益大，成本卻很小。儘管國家明文規定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，相關責任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權交易等貪腐行為。這也變相鼓勵了地方政府返還土地出讓金。

在債務壓力下，沒有房企配合，地方政府也會保地價

審計署官員章爭鳴、高翔對地方政府的債務形成和償還機制進行過分析，他們認為由於中央和地方政府在財權和事權上不對等，地方事權擴大，財權相對縮小，地方政府唯有向銀行舉債才能緩解資金緊張問題，於是，大量的地方融資公司應運而生。

為獲得貸款，地方政府通常在融資前承諾划出某一特定地塊作為融資平台公司的還款來源，融資平台公司便以該地塊未來的出讓收益作為質押進行融資。在這種情況下，融資平台公司能獲得的貸款數額是與其地塊的未來出讓收益呈正比的，地方政府自然會產生推高地價的內在衝動，也樂見房價以及地價的穩定上升，因為這樣才能夠為地方政府提供更多的收入。

截至2014年底，中國地方債已超過30萬億。同年，國家審計署一項針對全國391個市、2778個縣的調查顯示，市級政府中，承諾以土地收入來償債的佔比高達81%，縣級政府也超過50%。一旦地價下跌，地方政府不僅債務負擔會加重，還可能因為土地收益降低，無法貸到日常運作所需的資金。

因此，即使地方政府獲得的稅收收入低於企業返還的土地出讓金，只要能保住地價，地方政府依然願意把土地「賣」給房企。如果土地市場不景氣，企業不願意配合拿地，地方政府還會親自上陣。

2015年，《參考消息》曾援引外媒報道稱，德意志銀行的研究發現，江蘇省2013年的土地銷售數據顯示，政府融資工具（LGFV）所收購的土地，超過了房地產開發商所購買的土地。報道認為，這是因為當時大量新建住房進入市場，再加上信貸市場收緊，導致幾乎所有大城市的房地產市場降溫，從而迫使地方政府出手推升本地地價。

地方政府的土地財政和考核機制不改變，這種「地王」遊戲還會繼續

不少學者認為，治理地方政府違規返還土地出讓金，相關部門應加強公開與監督，建立和完善土地出讓金會審制度，對每塊地的出讓競價、出讓金減免等進行嚴格審議，同時加大對違規返還土地出讓金官員的懲罰力度。

即使這些監管措施有效實行，也只能減少涉及權錢交易的違法返還，不能杜絕所有的違規返還。 如前文所述，地方政府違規返還土地出讓金的根本目的是招商引資，促進官員升遷；而地方事權和財權的不對等，讓地方政府不得不舉債度日，地方政府對土地財政依賴加深，只得不擇手段保地價。在這種情況下，有著共同利益的地方政府和房企，總會找到一條隱秘的利益輸送通道。

與加強監管相比，調整地方政府的考核內容，調整中央和地方的財政分權，給予地方更多財政自主權，減少地方的財政負擔才是治本之策。這樣，不僅能弱化地方政府對土地財政的依賴，削弱政企合謀的動力；財權和事權對等，也有利於地方政府減輕債務，能夠承受地價下跌的影響。

結語

地方政府的土地依賴症治不好，在房價下行時，地方政府會想法設法推升房價；在房價暴漲時，它們會配合中央遏制房價脫軌，以免成為輿論的焦點。然而，它們不可能真心打壓房價，讓地價下跌，因為這不符合地方政府的利益。

本期責編

劉文昭昭昭在目

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