弱國有外交：北洋政府在外交中曾取得過四項重要突破

作者：袁南生

來源：鳳凰歷史

北洋時代是弱國有外交的時代，北洋外交在中國外交史上留下了可圈可點的一頁。北洋後期的外交努力和鬥爭，已顯示出中國作為遠東大國的政治地位與作用。美國前國務卿基辛格博士在接受《縱橫》雜誌記者採訪時說得對：「中國是一個令人驚訝的國家，它沒有像印度那樣徹底淪為殖民地，這是中國外交藝術的一大勝利。」哈佛大學教授柯偉林認為，民國時期的中國外交相當不簡單，在內亂不斷的情況下，居然將清朝遺留下來的版圖，大致維持完整，是個不可忽視的成就。（陳欽《北洋大時代》，長江文藝出版社2013年版）

一大轉型

中國外交經歷了從古代外交（以磕頭為禮的夷夏外交、朝貢外交、理藩外交時代），到近代外交（以鞠躬為禮的洋務外交、屈辱外交時代），再到現代外交（以握手為禮的國務外交、獨立自主的和平外交時代）的轉型。自秦漢以來，中國古代外交主管部門鴻臚寺的地位低下，朝廷六部建制之內，沒有「外交部」。1901年總理各國通商事務衙門改組為外務部，中國外交向現代外交轉軌。中華民國成立，外務部改組為外交部，中國外交向現代外交並軌。中國外交體制從朝貢體系向條約體系轉型與近代外交向現代外交轉型正好在時間上重合和同步。北洋外交時代完成了向以條約體系為基礎的現代外交的轉型，換句話說，北洋時代中國外交在國際法和國際慣例基礎上實現了與國際的接軌。這次轉型的歷史意義非常重大。

陸征祥是第一個在中國創立職業外交體系的人，對中國現代外交體制的建設貢獻卓著。陸征祥出任北京政府首任外交總長，這是中國外交建制和管理走向現代化的開始。陸憑藉多年出使歐洲時積累的經驗，著手革除清朝官場遺留下來的陳規陋習。他從1912年在唐紹儀內閣任外長始，先後進行了三次改革，旨在引進較富科學性的管理制度。第一次改革按照西方資本主義國家外交機構模式擬訂外交部組織法，並據此制定了《外交部官制》，設總長、次長各一名，日常事務由一廳四司一室負責，即總務廳、外政司、通商司、交際司、庶政司、參事室。

陸氏第二次改革是把中國駐外使館和領事館改為專業性機構，規定凡駐外使館人員，一律由受過專業訓練的人任職，外交人員隨即成為職業外交官。駐外公使、領事及使領館館員，都要經北京外交部委任，須按年度制定預算，按月匯發經費，並須定期彙報。地方涉外機構方面，外交部在各省設特派交涉員，各重要商埠設交涉員，使其成為外交部直屬機構，逐步將地方外交事權收歸中央。陸氏還制定外交官服制，與世界接軌。這次改革的目的在於提高效率，對外交官必須有素質要求，明顯提出了外交的技術性。

陸氏第三次改革是除去外交部內部墨守成規、穿長袍馬褂的習俗。如「總長一到，僕役即從大門口直到各司高聲通報總長到」，人人起立、低頭，現改成「總長一到就按電鈴」。《顧[維鈞回憶錄（一）》，中華書局1983年版]

陸氏注重外交人才之培育，制定人才錄用三原則：一、外交人員均要經過考試；二、選舉標準要打破省界；三、多選通外國語者。部內外之推薦人選，不合此三原則者，絕不接收。他說服袁世凱同意廢除清代外務人員「保舉制」（由高官推薦外交人員）的任用辦法，禁止他部向外交部「疏通」人事，堅持選拔「不鬧笑話之外交官」。他堅持寧缺勿濫的原則，新組成的外交部竟缺員150名，連袁世凱的侄兒也在被裁的一批人中。

北洋外交時期，通過對清末的舊外交機構的改造，破舊立新，完成了外交機構的現代化，使得一批專業化、技術化的新式外交官登上了外交舞台。他們通過各種形式到國外接受專門教育，是中國最早開眼看世界的群體。由於軍閥一般不懂外交，也不管外交，外交官威望崇高，外交不受黨派利益的牽制，能從現實的國家利益出發，比起其它部門更能獨立決策且具延續性。民國時期軍閥混戰，中央各部專業化程度甚低，唯有外交部一枝獨秀，培養了許多傑出的高級外交官，為中國這一「弱國」爭取到較多利權，從而奠定了中國外交現代化的基礎。

北洋外交人才濟濟、群星璀璨。除美、日、歐留學生外，就是同文館和廣方言館畢業生。陸征祥、顧維鈞堪稱世界第一流職業外交家。陸氏就任8次外長，顧氏7次，顏惠慶6次。[《近代稗海（第六輯）》，四川人民出版社1987版]顧為哥倫比亞大學法學博士，顏氏則畢業於上海廣方言館，後攻讀於弗吉尼亞大學。他們有廣泛的國際知識，了解世界大勢，掌握近代外交專業技能，通曉外交禮制和外國語言。陸征祥、顧維鈞、顏惠慶、王正廷、魏宸組這些人，都是中國外交史上的出類拔萃之輩。北洋外交時代，是職業外交官活動空間很大的時代，北洋政府領導人尊重職業外交官的意見。曹錕任總統時，親信吳毓麟等人想借駐倫敦公使的人選問題，向外長顧維鈞施加壓力。雙方爭執不下，吳毓麟就請曹錕出面，曹錕正色道：「老弟，你什麼時候開始學的外交？因為我們不懂外交，才請顧先生來做外交總長。顧先生對外交有經驗，你們憑什麼干預？」（余世存《常言道》，新世界出版社2007年版）

兩大考驗

一是第一次世界大戰的考驗。1917年4月，美國參加歐戰。中國駐美國大使顧維鈞立即判斷協約國必勝，力促北京向德奧宣戰。同時設立專門小組搜集材料並予以分析，為在戰後和平會議上爭取廢除不平等條約做準備。

8月14日，北京政府對德奧宣戰，並命令將所有德國在華駐軍一律解除武裝，所有可作軍事用途的德國公私產業，一律查封，或予充公。北京政府又令有關地方政府派警察進入天津和漢口的德租界，收回租界，改設特別區。同時宣布在此之前中國與德奧兩國訂立的所有條約，以及國際協議中與中德、中奧有關係者，依據國際公法及慣例，一律廢止。原由荷蘭領事館代理的德國人案件此後交由中國法院受理，取消德奧兩國在中國的領事裁判權。

1918年1月，美國總統威爾遜發表著名的《十四條宣言》，規劃戰後世界新秩序。《十四條宣言》的提出，在強權當道的時代簡直聞所未聞，不僅震動了世界，對於中國這樣的國家和人民而言，更是揚眉吐氣的希望之所在。北洋外交時代恰逢第一次世界大戰，中國在一戰中沒有站錯隊，成為戰勝國，這說明北洋外交的戰略路徑總體上是對的。中國參加歐戰，雖拒絕簽署《凡爾賽和約》，卻因單獨與德簽約，逐步走向自主外交，既享受到和約利益，又避免受和約中的「山東條款」的約束，甚至還得到其它協約國所沒有的俘虜收容費。戰事賠償方面，中國若加入協約國賠償委員會，必定拿不到賠償；單獨議約卻取得巨額賠償，使法、比等國眼紅。更重要的是，中德簽訂了第一個完全平等的新約《中德協約》，取消德在華一切特權。中國比照和約，在德享有最惠國待遇，德卻無法在華享有此權利，可說是對德「不平等」的一款。巴黎和會外交不能說中國失敗了，起碼中國第一次以戰勝國資格出席列強會議，沒有屈服於列強的擺布。特別是在和會拒簽對德和約，不僅促成中德單獨議約，使中國得到遠超簽署《凡爾賽和約》的收穫，而且使日本不能繼承德國在山東的權益，無法使佔領膠州灣行動合法化，這為不久後召開的華盛頓會議逼日本交還山東埋下了伏筆。此外，中國在和會上沒有達到目的，美國也沒有達到目的。如果說，中國在巴黎和會外交上失敗了，美國是否也失敗了？

二是武力收回外蒙古的考驗。1911年辛亥革命發生的時候，外蒙古在沙俄的威逼利誘和賣國王公的唆使下，宣布獨立，脫離祖國。民國成立後，俄國人對中國邊疆的趁火打劫並未止步，譬如策動蒙軍開進唐努烏梁海地區並宣布「獨立」，1913年11月，北京政府經艱難談判，與俄國簽訂《中俄聲明文件》，俄國承認中國對外蒙的宗主權並承認外蒙古是中國領土的一部分，而中國則承認外蒙古享有自治權，同意只派出辦事大臣、屬員及衛隊進駐庫倫，軍隊不進入外蒙。作為條件，俄國在《俄蒙商務專約》中攫取的特權得到承認。1915年6月，經過近一年的談判，中、蒙、俄三方簽訂《中蒙俄協約》，哲布尊丹巴取消皇帝稱號和年號，俄國確認了中國對外蒙的宗主權，而俄國在蒙古的各項特權也再次被確認。

如何在不刺激列強的前提下，依靠有限的力量奪回這片領土呢？這是北洋政府考慮的一個重要題目。實際上，從一戰爆發起，北京政府就在考慮利用俄國在遠東力量的削弱收復外蒙，具體的執行者就是徐樹錚將軍。1919年10月，徐樹錚率中國東北邊防軍揮師出塞，向庫倫進發，拉開了中國軍隊收復外蒙的戰幕。

外蒙古地域遼闊，中國軍隊實際上兵力不足。徐樹錚仿效孔明增灶，一路旌旗招展、大肆張揚，俄國猝不及防，只能坐視中國軍隊佔領外蒙的各要點。雖然外蒙後來又在蘇聯的支持下再次宣布獨立，這是後話，但北洋政府當年收復外蒙古的歷史功績確實不容抹殺。

1919年11月17日，歷史永遠記住這一天，外蒙古正式上書中華民國大總統徐世昌，呈請廢除中俄「蒙」一切條約、協定，回到中國懷抱！蒙古全境重歸祖國，尤其是早已被沙俄侵佔的唐努烏梁海，也在這時終於回到祖國懷抱，中國的版圖在辛亥革命後達到最大。徐世昌同時向當時的總理段祺瑞和南方革命政府孫中山先生髮電述職，孫中山先生收到來電後異常喜悅，不顧國民黨內某些人的反對回電慶賀他的大功。

三個先例

先例之一，巴黎和會上，中國第一次對列強說「不」。中國成為27個與會國中唯一在對德和約上拒絕簽字的國家。後來羅馬尼亞、塞爾維亞也仿效中國，拒簽對奧和約。一個歷史性的場景永遠留在世界外交史上：顧維鈞在巴黎和會上的精彩發言贏得全場掌聲雷動，以美國總統威爾遜為首，五大國代表紛紛離席爭相與顧氏握手祝賀，日本首席代表西園寺公望也不禁鞠躬致敬。法國總理克萊蒙梭事後評價道：「顧維鈞之對付日本，有如貓之弄鼠，盡其擒縱之技能。」台灣政治大學歷史學家唐啟華說：清末民初正值帝國主義外交高潮，弱肉強食被視為天經地義，中國賴列強均勢，免於瓜分已屬萬幸；加以列強在華條約利益一致，中外實力差距太大。在這種情況下的外交，要全面挽救頹勢是不可能的，只能尋求局部突破，力求不喪失新的權利，或將已失權利加以嚴格限制。巴黎和會上山東問題交涉的失敗，是因為當時日美之爭，美國以犧牲中國為代價，對日本作的讓步。（唐啟華《巴黎和會中國外交不算失敗》，共識網2014年8月21日）實際上，山東問題交涉失敗，不等於中國在巴黎和會上失敗。中國最終沒有在對德和約上簽字，第一次對列強說「不」，而且日本最終也沒有獲得山東的統治權。除此之外，中國在巴黎和會上還是有很多外交成就的。中國簽署了對奧和約、對匈牙利和約、對保加利亞和約，廢除了奧匈帝國在中國的一切特權，第一次以戰勝國姿態出現於國際社會。顧維鈞代表中國還簽署了國際航空專約，使中國與其它國家具有同樣的領空權。簽署對保加利亞和約和對匈牙利和約，這兩個國家均無在華特權，但中國以戰勝國身份簽約，臉上添了光彩。6月15日，中國拒簽對土耳其和約。理由是該和約有侵害土耳其國家領土、主權之嫌，開中國主持世界正義之先。

加入國聯是中國加入形成中的國際新秩序的開端。入選國聯行政院意味著中國具有處理世界問題的資格。中國參加巴黎和會以及參與制定第一個世界政治組織的綱領，並獲得非常任理事國的地位。王寵惠還成為入選國際法院法官的第一個中國人。中國過去無資格適用國際法，不被看成是國際社會的一員，在孫中山看來，中國當時是「類似殖民地」的地位。中國通過參加巴黎和會，在改變「類似殖民地」地位方面無疑獲得了巨大成功。

先例之二，華盛頓會議成為中國第一次不僅沒有喪失，反而挽回了部分權益的重大國際會議。1921年8月，美國發起召開華盛頓會議，中國明確表示要在華盛頓會議堅持廢除不平等條約。11月，華盛頓會議召開，日本不得不吐出部分「戰利品」：日本強迫袁世凱訂立的《中日民四條約》和巴黎和會對德和約關於山東的條款都被推翻。會議還簽署了《關於中國事件應適用各原則及政策之條約》，從文字上規定「尊重中國之主權與獨立，以及領土與行政完整」。華盛頓會議限定了日本軍事力量，這對於受日本威脅最嚴重的中國無疑是有利的。這次會議扭轉了巴黎和會拒不討論中國廢除不平等條約的傲慢態度，西方列強首次全面且具體地討論了廢除不平等條約問題。1922年12月10日，在山東青島日本總督府大樓，王正廷代表中國政府從日本人手中收回了青島的主權，在總督府上懸掛了8年之久的太陽旗終於落下。收回青島是中國參加華盛頓會議所取得的成就之一。

先例之三，北洋政府從俄國保護百萬華僑撤退回國。這是中國數千年歷史中，執政者第一次在海外動用軍事力量保護僑胞的利益和安全。此舉令當時全世界都對中國刮目相看。1918年2月，布爾什維克在海參崴發動武裝暴動，推翻了當地舊政權，但沒能控制局面，海參崴社會秩序徹底崩潰。滯留在俄國境內的100多萬華僑的生命和財產受到空前威脅。告急文電雪片般從海參崴飛往北京。

1918年8月22日，北洋政府正式發表出兵宣言，4000名中國陸軍、1艘中國軍艦，在五色國旗的引領下，開進了海參崴，開進了西伯利亞，中國外交部要求交通部和東三省地方，緊急加派機車、商船，從陸海兩路加快撤僑。「飛鯨」號滿載1165名華僑返航煙台。「飛鯨」號屬於國有企業「輪船招商局」，此次奉派前往海參崴撤離華僑，也是中國政府第一次動用民用交通工具從海外撤僑。駐俄部隊不斷派出小分隊，應華僑要求，前往執行拯救和保護任務。在內戰最為激烈的伊爾庫茨克一線，中國外交官員不畏艱險，從莫斯科和哈爾濱聯繫調運火車，全程護送，僅1918～1919年就從戰火中搶運出3萬名被困華工。北洋政府從俄國保護百萬華僑回國，歷時2年之久。

四大突破

一是關稅自主。1925年6月24日，北京政府向各國政府發出照會，要求召開華盛頓會議時早已確定的關稅會議和法權會議。同年10月26日，關稅特別會議在北京召開，北京政府代表向大會提出中國關稅自主的提案，並要求在未實行中國的國定關稅之前，開徵臨時附加稅。中國代表的強硬態度，顯然出乎各國意料。各國反應強烈，對中國代表提出種種質問，在中國代表毫不妥協的情況下，列強被迫作出讓步，基本接受中國提案，同意不把裁撤厘金與關稅自主掛鉤，而由中國自行宣布。關稅會議第二委員會通過決議：各國聲明「承認中國享受關稅自主之權利，允許解除各該國與中國間現行各項條約中所包含之關稅束縛，並允許中國國定關稅率條例於1929年1月1日發生效力」。北京政府同時宣布，裁撤厘金將與中國國定稅率同時於1929年1月1日施行。這使80年來喪失了關稅自主權的中國人民終於看見了盡頭。

二是中國第一次單方面罷免位高權重的洋人總稅務司的職務。1927年1月，北京政府決定立即開徵二五附加稅。擔任中國總稅務司達17年之久的英國人安格聯極力反對。署理內閣總理顧維鈞認為：安不過是中國政府的僱員，「無權使自己處於可以對政府施加壓力的位置上」。於是斷然宣布解除安格聯的總稅務司職務。中國單方面罷免歷來位高權重的洋人總稅務司，尚無先例。西方七國公使聯合質詢顧維鈞，顧謂此乃中國的權力，無須解釋。此舉在政界、外交界、經濟界引起巨大震動，國人終於感到，中國是中國人的！

三是中國第一次單方面廢除了不平等條約。1917年，北京政府利用對德斷交宣戰之機，廢除了與德國和奧匈帝國的不平等條約，首次突破了不平等條約的防線，開了先河。1919年春北京政府頒令，與無約國談判時堅持平等互惠不再給予特權，即使談判不成，也不願遷就。12月，北京政府與玻利維亞訂約建交，開創完全平等互惠條約之先例。對戰敗國，要求廢除舊約重訂平等新約。1921年5月簽訂的《中德協約》是第一個明文規範無最惠國待遇、領事裁判權、協定關稅各款的平等新約，也得到了獨一無二的戰爭賠款，是近代以來中國與外國簽訂的第一個平等條約，它開創了廢除不平等條約的新紀元；1926年初，北京政府決定改采「到期修約」方針，陸續與條約期滿國家個別談判改約。4月，北京外交部通知比利時要求《中比條約》期滿修約，由於比國不願接受中方條件，北京政府首腦張作霖11月6日發布廢約令，毅然宣布廢止《中比條約》，是為中國外交史破天荒之壯舉。此乃中國第一次在另一締約國反對的情況下，單方面廢除不平等條約。1927年11月，北京政府再宣布廢止《中西條約》。北洋政府在傾覆之前，與波蘭、希臘簽訂平等條約，是為北洋修約的最後成績。北洋政府廢除不平等條約的努力與成就，總的說來有聲有色，令人刮目。

四是因巴黎和會引發的國民外交運動，使中國再也不被當成殖民地國家一樣看待，奠定了中國廢除不平等條約並自立於世界民族之林的國民基礎。以五四運動為代表的國民外交浪潮，使中國人民獲得了前所未有的機會：他們可以對中國的外交建言獻策、評頭品足，並且直接影響政府的外交決策。各派政治力量都向社會展現自己的主張，從而出現了一場對中國內政、外交都有深遠影響的思想啟蒙運動，打破了只為高官壟斷外交的禁戒。曾任國民政府外交部長的王正廷評價：「世界由此認知中國外交主權在於國民全體，非復政府中少數人所能愚弄；各國知中國民族既有自決之心，足為外交後盾，不可再加輕侮，各國漸悟不平等條約傷害我國人感情過甚，應有設法疏解之必要。」美國駐華公使芮恩施也評價道：中國輿論「在歷史上第一次奮起，並且迫使它的政府屈服」，這是「一大進步」。

五點遺憾

北洋外交由於主客觀原因，敗筆不少，至少留下了五點遺憾：

一是北洋外交政策缺乏穩定性，北洋外交機制在運轉中顯得不夠成熟。國會難以決定外交大政方針、難以表達民意、難以履行建議等職能。共和政治體制的不成熟，決定了北洋外交的不夠成熟。北洋外交部缺乏外交決策大權，基本上是外交政策的執行機關。1913年4月正式成立了中華民國首屆國會。按《國會組織法》規定，參議院常任委員會設有外交股，應掌握外交立法權。但在袁世凱時期和軍閥輪流執政時期，國會不能發揮關於外交的立法權，而此項權力掌握在少數人手裡，致使外交機制在一定程度上喪失了主動性和靈活性。

二是與日本簽訂了《中日新約》九條和關於山東問題的條約這一新的喪權辱國的條約。袁世凱主政時期，日本強迫袁世凱接受滅亡中國的「二十一條」。在歷時4個月的談判中，外長陸征祥，次長曹汝霖和駐日公使陸宗輿等，受盡折磨和屈辱，即使是被人視為「賣國賊」的曹汝霖，也是「激憤之情溢於言表」。最後，經過4個月的抗爭，加上輿論的壓力和美國等列強的牽制，日本被迫放棄了「二十一條」中最兇殘的要求，和中國簽訂了《中日新約》九條和關於山東問題的條約。如果把日本最初的要求和簽訂的新約作比較，就會發現天壤之別。在日方檔案中，日方認為這是日本一場失敗的交涉，日本外務大臣因此被迫引咎辭職。雖然日本要滅亡中國的目的終究沒有達到，但新約畢竟也是一部喪權辱國的條約，袁世凱本人也這樣認為，新約既成，袁為之痛哭失聲，要求全體官員和國民卧薪嘗膽，誓與日本「十年後見」。

三是輕信蘇俄的外交辭令，喪失了若干機遇。1919年7月25日，蘇俄副外交人民委員加拉罕發表《第一次對華宣言》，宣告將放棄帝俄在中國侵略所獲得的一切土地，無條件歸還中東鐵路，放棄領事裁判權。北京政府沒有立即抓住這個機會，坐失良機，一年以後才派出代表團訪問蘇俄。此時，站穩了腳跟的蘇俄開始改變態度，加拉罕後來發表《第二次對華宣言》和《第三次對華宣言》，從原來的立場大步後退。隨著蘇聯政權逐步穩固，蘇俄不僅根本無意兌現《加拉罕宣言》承諾，理由居然是「可能翻譯錯誤」，而且蘇軍駐紮外蒙古，策劃外蒙古獨立，分裂中國，使中國丟失了大約150萬平方公里的土地。不過，北京政府從1920年起，陸續取消帝俄在華的許多特權，這是對中國有利的。例如，1920年9月發布大總統令，廢除俄僑領事裁判權，收回俄租界。實際上，蘇俄宣布放棄的特權，大多已經被北洋政府在此期間實際收回，蘇即使不放棄，也無法實際行使。

四是一國兩府、南北分裂的情況為外人所乘。例如，日本強迫袁世凱簽訂「二十一條」時，威脅說你不簽，日本就支持孫中山；北洋政府決定向德國宣戰，德國就找到不同意對德宣戰的孫中山，支持他採取多種行動牽制甚至顛覆段祺瑞政府；蘇俄代表加拉罕在與北京政府談判時，不時揚言南下另與孫中山開談。其實他已經派馬林秘密聯絡孫了。1923年1月16日，眼看北京政府拒絕妥協，越飛南下上海同孫會談，並發表《孫文越飛聯合宣言》。在宣言中，孫表示在中東鐵路問題上，目前只能維持現狀。而「孫博士因此以為俄國軍隊不必立時從外蒙古撤退」。這一表態不僅為蘇俄侵佔外蒙、賴在那裡不走解了圍，而且埋下了後來外蒙古分裂的種子。越飛訪華期間，公開代表蘇聯支持並援助孫統一中國，這給北京政府造成巨大壓力。

五是袁氏政權垮台後，北洋政治更加多元化，北洋系分裂成直、皖兩系，此外尚有奉系、晉系、滇系、桂系等，北洋外交難免顯得無奈。各派系一般各自有著不同的外國勢力為其後台。1914年一戰爆發後，北洋政府就參戰問題展開的外交辯論要看美、日的眼色行事，便是困境中的外交活動的典型例證。當然，根本原因在於軍人政治的分裂割據性和由此而造成的國內政局動蕩。

北洋外交有功有過，功大於過。用歷史唯物主義的態度看待北洋外交，我們既要看到其敗筆，也要看到其亮點；既要看到其失敗的教訓，也要看到其成功的經驗。更重要的是，我們不能說同樣的事情，南方革命政府做了是事出有因，北洋政府做了卻是賣國投降；也不能說自己讓步就是顧全大局，別人讓步就是喪權辱國，不能有雙重標準。

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