雍正帝如何打造與皇權保持高度一致的利益集團

馮翊按|

雍正帝登基後，從康熙帝手上接過了國庫空虛，吏治敗壞的爛攤子。懲治腐敗，清理地方財政虧空，成為當務之急。

為實現自己的改革目標，雍正帝將各省大員統統換了個遍，無論是督撫，還是督撫之下的按察使、布政使，「自己人」迅速身居高位，成為改革的「馬前卒」，改革成效亦較為顯著。

以下內容摘自中國人民大學清史研究所教授劉鳳雲《雍正朝清理地方錢糧虧空——兼論官僚政治中的利益關係》（《清史研究》2013年第2期）中的第一節，文章對雍正帝改革前的準備工作做了較為詳細的描述。原標題是《「定限三年」清理虧空：利益形成的政治分野》，大、小標題均為編者所加。

正文|

|「直省虧空之源頭在巡撫及布政使」

康熙六十一年（1722）十一月，雍正帝在一片質疑聲中登基，雖然面臨著帝位認同的危機，但是，卻絲毫沒有影響到他對國家財政狀況及吏治敗壞而採取的果斷措施，繼位伊始，他破例將內閣草擬的《登基恩詔》中有關豁免官員虧空的條例刪除，一個月後，即在十二月，諭令全面清理錢糧，除陝西省因用兵外，「限以三年，各省督撫將所屬錢糧嚴行稽查。凡有虧空，無論己經參出及未經參出者，三年之內務期如數補足。毋得苛派民間，毋得借端遮飾，如限滿不完，定行從重治罪。三年補完之後，若再有虧空者，決不寬貸。」命戶部立即傳諭各省督撫執行此諭令。

雍正帝下達這道清理虧空的諭旨，並非無的放矢，針對的是當時普遍存在的錢糧虧空現象。而且，對於當時虧空多系「因公挪用」的說法也並不認同。在他看來，虧空主要在於侵漁，在追查之後開始挪移，上級為隱瞞虧空，迫令新任官員接受虧空。新任官員遂又藉此挾制上司，任意侵蝕，形成錢糧虧空的關係鏈。以致「輾轉相因，虧空愈甚。」

隨後，雍正帝在元年（1723）正月，直接給各直省巡撫、布政使及各知府、知州、知縣下達諭旨，分別就各官造成錢糧虧空的原因及各自需承擔的責任，一一予以揭示。在這些諭旨中，雍正帝明確了其清理虧空的主要目標，他認為，地方虧空有兩個最關鍵環節：一是直省虧空之源頭在巡撫及布政使。「藩庫錢糧虧空，近來或多至數十萬，蓋因巡撫之貲用皆取給於藩司，或以柔和交好互相侵那，或先鉤致藩司短長，繼以威制勒索，分肥入己，徒供一身夤緣自奉之費。」「如司庫盤查之責在巡撫，虧空之根亦由巡撫，巡撫借支，而布政不應者少矣。」專司「賦役會計」的藩司，「果能廉正自持，則巡撫挾勢借支，斷不能行，但謹身節用，量入為出，司庫必無虧空矣。州縣庫盤查之責在知府，覺察虛實之責獨在布政。」二是州縣官多以加增火耗掩蓋虧空，上級各官借盤查之名進行勒索，致虧空加劇。所謂「近聞州縣火耗任意加增」，各官「或借盤查之名勒索饋遺,是因盤查而虧空愈甚矣。」可以看出，雍正帝除了關注戶部這個錢糧總匯的機構外，是將全國清理虧空的重點放到了地方上，地方官成為皇權最先針對的利益集團。

雍正帝朝服像

在雍正帝的倡導與影響下，官員中也有人開始直言虧空之弊，但從揭報的情況來看，最先響應且態度積極的是那些翰林科道等中小京官。

如雍正元年正月二十五日，翰林院檢討湯倓上「請嚴大吏勒索以絕虧空之源五事折」，頗有代表性。他認為：「天下虧空者極多，陝西、山西、四川累歲軍興，虧空尚屬可原。以臣所聞，如直隸、山東、湖廣竟少不虧空之州縣，監守自盜處分極重，小吏豈不畏法而敢飽為私囊乎！皆貪污上司節儀分外尚費夤緣，命盜詿誤皆需打點，小吏剜肉醫瘡止顧目前，日積月累虧空動至數萬，其強者益肆貪殘欲藉為填補之資，懦者將新抵舊無由滿解部之額，及至虧空被參，又謀留任補足，或稱因公那用，訖無完結。至於常平倉谷不聞奏銷，有司皆那用以充正項交盤，遂至荒歉備賑之粟盡歸烏有。」這代表了朝廷中相當一部分人的認識，即不僅西北為虧空最重的省份，且直隸、山東、湖廣等直省的虧空也十分堪憂，而虧空的源頭在於大吏的勒索，由此形成虧空的連鎖反應。

正月末，又有翰林院檢討潘淳上折，內稱：「外省司道府州縣庫項錢糧，每年有應解、有存留，應解所以供餉需，存留所以備緩急也。乃近日各省積習相沿，凡存留庫項任意虧空，督撫奏銷存庫，半屬紙上空談，一遇旱澇賑恤撥解兵餉，則倉皇失措，或暗那本年正項，或借端苛派民間，暫支目前苟免參罰。」

雍正元年二月後，指斥虧空諸弊、支持清查虧空的摺子更是接二連三。二月六日，兵科掌印給事中陳世倕疏陳：近年虧空累萬盈千，其源在於「督撫貪，則一省之官無不貪，貪則層累而被其害，而州縣之所入，不足供州縣之所用，雖欲不虧而不可得也。迨夫虧空既成，督撫知其因己而虧，非抑知府而不報，即勒後任以交盤，又或攤於通省，不虧者亦虧。目前無虧之名，日後其虧更甚。」二月十日，掌京畿道監察御史吳鎬也疏奏：「於虧空參之，於貪污參之，皆知為州縣之罪也，而究其所以，實督撫致之。是故地方倉庫之虧空，百姓之困苦，先問之督撫也。」

這幾份奏摺，大都強調虧空的普遍性及虧空之源在於地方督撫大吏的婪索，即虧空與吏治的腐敗有直接關係，所謂「國家之重務在錢糧，州縣之通病在虧空，虧空之事州縣篤之，虧空之根起自督撫。」

翰詹科道職掌撰著及監察，並不直接接觸錢糧事務，但中小京官的特殊地位，可以看到一些存檔的邸報，更可以最先嗅到敏感的政治訊息，他們所揭報的問題和矛頭指向既不會無的放矢，也不會空穴來風。而在另一意義上可以說明，面對清查虧空，朝中已經形成了不同的利益集團，中小京官是京官中人數最多的群體，他們大多無錢糧之責，故不屬於被清查的對象，他們對朝廷清查虧空的舉措，表現出堅決支持的態度與積极參与的願望。如在元年二月，兵科給事中劉祖任奏請雍正帝，「欽選京官之廉干者每省補一道員，俾其清查倉庫，訪求利弊。」明確把自身視為皇權利益的代表。

|不到半年的時間裡，更換了10個直省的巡撫

對於雍正帝來說，要想實現其政治目標，需要的不僅僅是小京官們的輿論支持和參與，他更需要一批同他一樣具有鐵腕風格的封疆大吏作為其政治舉措的推行者。於是，雍正帝在人事上以縱橫捭闔的魄力，對權力進行重新分配，他除了在中央成立會考府以負責全國的錢糧清查外，便是對地方督撫及藩臬兩司的人選進行更換。

例如，康熙六十一年十一月，雍正帝登基的當月，便升任幹練的廣東巡撫楊宗仁為湖廣總督。十二月，以「山東按察使黃炳補授山東巡撫」，以原任山東巡撫謝賜履雖操守頗好，但未能諳悉地方漕河諸務，召回另行補用。雍正元年正月,調江西巡撫王企埥、湖北巡撫張連登來京，升貴州布政使裴（彳率）度為江西巡撫，山西布政使納齊喀為湖北巡撫。升湖南巡撫王之樞為吏部右侍郎，以內閣學士魏廷珍補湖南巡撫缺。二月，將直隸巡撫趙之垣革職，升授直隸守道李維鈞，又以左僉都御史嵇曾筠署理河南巡撫事務。三月，以甘肅布政使傅德署理甘肅巡撫，升江南安徽布政使石文焯為河南巡撫。革江蘇巡撫吳存禮職，以江南京口將軍何天培署理。四月，以陝西寧夏總兵官范時捷署理陝西西安巡撫，山西巡撫德音從寬免革職來京，其缺由內閣學士諾岷補授。

在不到半年的時間裡，雍正帝更換了10個直省的巡撫，在十一月，又升雲南布政使毛文銓為貴州巡撫。

與巡撫同步更換的還有布政使。諸如江南安徽布政使兩次更換，前後不過三閱月。康熙六十一年十二月，以江西按察使石文焯升任，雍正元年三月，石文焯升任河南巡撫後，以福建按察使董永艾補缺。山西布政使自元年正月至九月四次更換，先是雍正元年正月以山西按察使森圖為之，四月，以森圖不稱職，革退，命順天府府丞連肖先補授。八月，又調連肖先回京，以山西按察使高成齡署理山西布政使。九月，再以內閣侍讀學士田文鏡取代高成齡署理山西布政使。山東布政使自二月至九月三次更換，二月，先是升署山東按察使佟吉圖為山東布政使。六月，佟吉圖緣事革職，以太僕寺少卿須洲署理。九月，以戶部郎中博爾多署理。湖南和湖北布政使皆兩次更換，三月，調湖南布政使宋致來京，命江南學政翰林院侍講學士鄭任鑰赴任。五月，湖北布政使張聖弼緣事革職，升河南按察使朱綱為湖北布政。十二月，湖南湖北布政使互換，即調朱綱為湖南布政使，鄭任鑰為湖北布政使。

此外，更換一次的有陝西、甘肅、四川、江西、江蘇、福建、廣西、浙江、廣東等九省。按時間排列依次為：雍正元年二月，升四川川東道胡期恆為陝西西安布政使，實授傅德為陝西甘肅布政使；三月，解四川布政使戴鐸任，升吏部郎中羅殷泰為之。調江西布政使許兆麟回京，以候補道員石成峨升授。解江蘇布政使李世仁任，擢內務府員外郎鄂爾泰升任。以太僕寺少卿黃叔琬為福建布政使。原任福建布政使劉廷琛為廣西布政使；九月，解浙江布政使傅澤淵任，調廣東布政使王朝恩為浙江布政使，升兵部郎中圖理琛為廣東布政使。

相比巡撫，布政使的更換更是頻繁，14個直省在雍正元年進行了全面的調整，且大都集中在年初的二三月份，其中山西、山東、安徽、湖南、湖北五省進行了兩次以上的更換。

|與皇權保持高度一致的利益集團的改革成效

雍正帝對布政使和巡撫的頻繁調動，明顯是出於如何貫徹和推行清查虧空這一重大舉措的人事考慮，也表達了雍正帝清理虧空的決心和力度。而這裡僅就巡撫與藩司的人事調整為例，是藉以說明新任的督撫藩司等地方大員是雍正帝一手締造的皇權與國家利益的代表，應該是一個可以為皇權所用的利益集團，他們必須與皇權保持高度一致。

事實證明，儘管地方虧空的清理有著無法想像的難度。但是，地方清理虧空的速度並不顯得遲滯，一個重要的原因就在於那些新任的督撫和布政使們未辱使命。其中山東巡撫黃炳、廣西巡撫李紱、直隸巡撫李維鈞、山西巡撫諾岷、江西巡撫邁柱、廣東巡撫楊文乾，以及河南巡撫石文焯、田文鏡等，都是在雍正帝清理虧空期間發揮了重要作用的地方大員。

諸如，康熙末年的廣西捐谷虧空案，就是由巡撫李紱經過近三年的徹查，將廣西各大員侵蝕分肥的情況一一揭出的。河南虧空的清理主要得力於兩個關鍵人物，他們都以「風力」派著稱，一個是石文焯，另一是田文鏡。石文焯於元年三月出任河南巡撫，八月便查出原巡撫楊宗義任內漕米虧空等項。雍正二年十月，田文鏡繼撫河南，次年二月，便查出通省題參各官虧空錢糧共計36案，其中10案已由楊宗義賠補5.4萬餘兩，此外26案虧空在嚴查追補。是為按照定限在三年期間完成清查較好的直省。山西的清查主要是由諾岷一手完成的。諾岷在雍正元年六月抵任山西，對山西97州縣的虧空各案，諾岷勒限10個月追完太原等36州縣虧空銀17.8萬餘兩，將欠銀州縣官員參拿治罪。其為政之凌厲可見一斑。

在這場利益的對壘中，新任督撫藩司作為皇權的代表，甘為「馬前卒」，盡心效力，其心態與心志誠如石文焯所言：「臣蒙聖主畀以封疆重任，敢不悉心籌劃，依限完補，期於有裨國帑，無累民生。」

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