到底誰說了算：清末資政院屢次挑戰軍機處

[摘要]資政院與軍機處的矛盾，乃是政體架構上的缺陷。軍機處自創設之後，一直是決策機構，而不是政務的實際執行機構。

1910年九月，資政院正式成立。原定欽選和民選議員各100名，由於新疆諮議局尚未成立，民選議員、欽選議員各減少兩名。

作者：袁燦興

資政院的開設

宣統元年（1909）年九月，清廷宣布，在各省召開諮議局，此舉一為指陳地方利弊，二為資政院儲才。諮議局的許可權，主要包括本省預算、稅法公債、章程修改、議決資政院議員等。凡諮議局議定可行事件，交給督撫公布施行。諮議局議決不可行事件，督撫必須更正後再施行，如果督撫不同意更正，則應說明理由。若本省督撫有侵犯諮議局許可權或違背法律之行為，則諮議局可以向資政院申訴備案，由資政院裁決。由於資政院的一半議員來自諮議局，這就使諮議局在與督撫的爭端中處於有利地位。

諮議局創設的同時，資政院的開辦準備工作也在籌劃之中。至宣統元年（1909）七月，經過三次修改，資政院院章陸續公布。資政院的主要職掌有：「國家歲出入預算事件、國家歲出入決算事件、稅法及公債事件、新定法典及嗣後修改法律事件（憲法不由此限），其餘奉特旨交議事件。」

在與軍機處、各行政部門的關係上，章程中也有規定：「資政院議決事件，若軍機大臣或各部行政大臣不以為然，得申敘原委事由，咨送資政院複議。」如果資政院仍堅持原議，則由資政院正副總裁、軍機大臣、各部行政大臣分別具奏，由皇帝定奪。如果軍機大臣或各部行政大臣侵犯了資政院許可權，也提交給皇帝定奪。

宣統二年（1910）九月初一，資政院正式開院。資政院議員總數為二百人，分為民選議員與欽定議員，因為新疆的民選議員兩名未能產生，欽選議員相應減少二人，各為九十八人。在資政院，民選議員唱主角，發言最為頻繁，也最為激烈。

資政院第一次常年會議，從宣統九月一日開始，至十二月十一日閉幕，本來預期三個月，但因為議事未竣，故而延長十日，共計一百日。初期資政院還對軍機處抱有希望，期待早日開國會，施行責任內閣，雙方關係一度融洽。到了十月，軍機處開始與資政院碰撞，雙方激烈肉搏多次。

挑戰軍機處

宣統二年，長沙爆發搶米風潮，事後湖南須賠款一百二十萬兩。為了籌集這筆款項，湖南巡撫楊文鼎決定以鉛礦做抵押，發行公債，此舉得到了中央度支部的批准。新設立的湖南諮議局有討論本省稅法及公債的權力，但楊文鼎沒有將此議案提交湖南諮議局討論。據此湖南諮議局認為楊文鼎鄙視諮議局，濫發債務，將此事告到資政院。

十月初二，資政院經過辯論，認定楊文鼎違法發行公債。十月初八，清廷公開對楊文鼎的處理意見，認為楊文鼎未交諮議局，純屬「疏漏」，之後應當注意，至於發行公債，則照常辦理。夾在中間的清廷試圖用心調解二者矛盾，但資政院議員對此處理很是不滿。

議員羅傑認為，既然是「疏漏」，就應該處分，立憲國家的原則全在法律，督撫違法不予處分，那麼憲政也不必實行了。資政院議員惱火萬分，以軍機大臣副署製為突破口，要求軍機大臣來資政院接受質詢。

所謂軍機大臣副署制，是載灃擔任攝政王后的規定，要求在諭旨前一行鈐攝政王印章，於欽此後一行書「軍機大臣署名」六字，再書軍機大臣名。軍機大臣副署，在當時輿論看來是走向立憲的標誌，因為在立憲國家中，國務大臣都要副署，副署之後就得承擔責任，接受議會質詢。但軍機處的副署，不代表其權力的擴充，軍機處仍然要秉載灃的意思行事。

資政院議員不敢直接質詢載灃，就轉而利用副署制度，拿軍機大臣開刀，要求他們如立憲國家中的大臣一樣，到資政院接受質詢。有議員請副議長沈家本，立刻打電話給軍機大臣，請其到資政院來接受質詢。議員們催得急，沈家本就打了幾次電話，督促軍機大臣來接受質詢。軍機大臣哪裡見過這等大場面，堅決不肯來，有軍機大臣揚言：「寧見義和拳匪，不見資政院」。軍機大臣不肯來，議員們也不甘罷休，會場上一片沸騰。鬧騰了良久，議員們看著天色已晚，又有一堆事要討論，方才罷休。

一波未平，一波又起。就在湖南公債案風波尚未平息之時，又發生廣西招生案、雲南鹽斤案。此二議案，從兩省地方諮議局一直鬧到資政院。資政院站在地方諮議局一邊，要求地方督撫停止執行已頒布的命令。不想到了十月二十一日，清廷突然頒發上諭，將廣西招生案交給民政部處理，雲南鹽斤案交給鹽政大臣處理。此道諭旨，無異於給資政院當頭一棒，導致議員們「群情大憤」。資政院認為，此二案已經過資政院討論，攝政王載灃只能同意或者否決，現在讓鹽務大臣與民政部來審查，是無視資政院的存在，是行政機構干預立法機構。不過，資政院此時還不敢直接挑戰攝政王，就轉而彈劾軍機大臣。

當日議員易宗夔，在資政院發表演講，闡釋了軍機處與資政院之間的關係，並向軍機大臣提出質疑：「既是軍機大臣擬旨，軍機大臣副署，則軍機大臣有應負之責任。軍機大臣豈不知道資政院這個機關是獨立的嗎？既然知道為獨立的機關，就不能將立法機關所議決的案子叫行政衙門去查核。可見軍機大臣是侵資政院的權，違資政院的法了。本議員倡議對於此事，上奏彈劾軍機大臣為是。」

彈劾軍機處

民選議員們決意哪怕資政院因此而遭解散，也要彈劾軍機處。為了爭取欽定議員支持，議員雷奮發表演講:「今天議決彈劾軍機大臣的問題，二百名議員都應發表意見，不要存欽選、民選的心事。」至彈劾案表決時，到會議員一百二十四人，起立贊成者一百一十二人，超過三分之二的規定，彈劾案成立。

載灃、奕劻等人哪裡見過這等場面，也亂了手腳，而此時輿論又都偏向於資政院，於是他們作出讓步。三天之後，十月二十四日，清廷另發諭旨，同意廣西、雲南二案依資政院所議執行，不再交行政部門查核。同時表示，此前所發諭旨只是諮詢意見，並不是蹂躪資政院，還望資政院通融下，取消彈劾。

不巧當日資政院已擬好了彈劾奏稿，此時軍機處做出了讓步，就是否繼續彈劾一事，議員們產生分歧。資政院遂決定重擬奏稿，將重心從彈劾軍機大臣，變為要求明確軍機大臣的職責。奏稿中先對軍機大臣加以攻擊，稱他們「上負天恩，下辜民望」，並請早日開設責任內閣，取代軍機處。在責任內閣未成立前，請明降諭旨，將軍機大臣應擔負的責任宣告天下，使其無可推卸責任。

奏摺遞上之後，首席軍機大臣奕劻大為惱火，將資政院議長溥倫喊到軍機處中，痛斥了一番，指責他未能將此奏給壓下去。受到資政院接連攻擊，軍機大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌臉面盡失，奏請辭職。資政院的議員們沾沾自喜，以為大獲全勝了。

針對資政院的彈劾，攝政王載灃認為資政院只有上奏建議的權利，最後的決斷權仍在朝廷手中。十一月十七日，載灃連發兩道上諭，一道上諭大力挽留奕劻等人，不準其辭去軍機大臣職務。另一道上諭則指責資政院不得擅權。

議員們對此反應激烈，認為君主立憲國是議員與政府對峙，而非君主與議員對峙。資政院與軍機處之間的是非，作為攝政王的載灃不該干涉。但議員們還不敢直接指向載灃，只是繼續攻擊軍機大臣，認為軍機大臣是挾天子以令諸侯。議員經過討論之後，決定再次就是否彈劾軍機大臣的議案進行表決，結果有一百零二名議員起立贊成。各省諮議局此時紛紛來電，支持資政院，社會輿論也都站在資政院一方。

紛爭之中，載灃只好做和事佬，一方面，請議長溥倫在資政院做工作，讓議員們不要激化事態。另一方面，載灃也做出讓步，求得議員們的信任。十一月二十四日，清廷命令憲政編查館，迅速編製內閣官制。

此舉一出，議員們又有新的分歧。一些議員們認為彈劾軍機大臣的目的，就是為了設置責任內閣，既然目標已經達成，則應適可而止。一些議員認為速定內閣，不能成為取消彈劾軍機大臣的理由。有議員認為，如果不堅持彈劾，將來責任內閣成立了，軍機大臣搖身一變，成為內閣總理大臣，「恐亡國的禍胎更不堪設想」。 經過激烈辯論，最終有八十五名議員同意不再彈劾軍機處。

載灃本以為此場風波就此過去，可當日的輿論卻是厲害，非政府所能控制。看到資政院與軍機處達成妥協，各報展開火力攻勢，大罵資政院議員，「失全國之輿望，窒革新之動機」。面對輿論的抨擊，議員們自覺心裡有愧。十一月二十七日，在資政院會議上，有議員提議再次彈劾，「方足以對天下」。經過議員表決，通過了再次彈劾案。十一月二十九日，資政院通過了第二次彈劾奏稿。

彈劾奏摺遞上去後，軍機大臣們反應不一，有建議解散資政院的，有建議申訴的。首席軍機大臣奕劻則連日請假，不來軍機處上班。最終攝政王載灃採納了徐世昌的建議，將奏摺留中不發，一拖到底。議員們一看奏摺被留中了，就再次上奏，反對留中不發。結果，這個奏摺又是石沉大海，再無消息。此時第一次資政院年會即將結束，議員們尚有諸多議案需要商討，第二次彈劾軍機處遂不了了之。

二者矛盾的癥結

資政院與軍機處的矛盾，乃是政體架構上的缺陷。軍機處自創設之後，一直是決策機構，而不是政務的實際執行機構。而依照立憲體制，資政院（議會）通過決議，政府（軍機處）執行，並接受監督。但軍機處又不是執行機構，真正的執行者是皇帝（攝政王），也即皇帝（攝政王）才是真正的政府。

雖然軍機大臣在諭旨上副署，但這只是一個象徵，它不表明軍機處就是實際政務執行者。資政院一直強調要軍機處負責，軍機大臣們也很委屈，抱怨「無權而負責，誰肯為之」。軍機大臣們也一再告訴資政院，不要將軍機大臣與立憲國家的國務大臣混淆一談。

資政院議員也知道政治架構上的問題，遂力主建立責任內閣制，虛位於君，由責任內閣把握實權。資政院目標是建立英國式的君主立憲制，可載灃心儀的卻是德國式的立憲制度。德國憲法中設定了國王擁有無上大權，議會上院（貴族院）由國王指定人選；雖然存在選舉和黨派，但在選舉中由於財產資格的限制，又保證了貴族在議會中的多數地位。資政院所要達成的政治目標，與載灃等皇族的政治目標，可謂是南轅北轍，整個局面，如同雞同鴨講。

對於資政院第一次常年會議的試驗，載灃、奕劻等人很是不滿。資政院閉會之後不久，載灃以正、副議長溥倫、沈家本不能震懾議員為由將其撤職，任命世續為資政院議長。又修訂資政院章程，限制議員召集臨時會議的權利。世續為人寬憨厚，脾氣極好，身體痴肥，用他執掌資政院，自然讓朝廷放心。

待武昌起義後，隆隆炮聲壓最終過了資政院中議員們的討伐聲。