主權權益之爭還是地緣政治之爭?南海緊張局勢是如何步步演進的

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編者按:5月10日,美國《國家利益》雜誌網站發表了由中國全國人大外事委員會主任委員、社科院全球戰略智庫首席專家、中國國際經濟交流中心特邀副理事長傅瑩和中國南海研究院院長吳士存聯合撰寫的英文長文《關於南沙爭議和南海緊張的緣由》。這篇近萬字的文章梳理了自二戰勝利特別是冷戰終結以來南沙爭議的發展脈絡,詳解了這一問題如何從「圍繞南沙群島及其附近海域的主權和權益之爭」泛化為「南海問題」乃至「地緣爭奪」,「在全球戰略棋局中的位置被刻意誇大」。文章還就如何理解中國在南海的政策目標和如何避免彼此戰略誤判提出自己的思考。篇幅所限,本報摘登其主要觀點。

圖片說明: 圖為本文作者傅瑩(左) 、吳士存(右)

南海漸成為中美關係的頭號問題,似乎中美地緣政治競爭正通過南海問題展現出來,彼此開始從戰略層面評估對方意圖。這使得雙方戰略互信進一步受到損害,對抗情緒在兩國社會蔓延。南海問題的本源是圍繞南沙群島及其附近海域的主權和權益之爭,是中國與菲律賓、越南等部分東南亞國家間的爭議。南海問題一直是局部和可控的,一個很好的例證就是,從上世紀90年代以來,周邊環境相對穩定,中國與東南亞國家的關係有過「黃金二十年」。南海形勢是從2009年、特別是從2012年後逐步緊張起來的。那麼,在和平與發展的時代大背景下,在東亞區域合作經歷蓬勃發展之後,南海問題是如何演進的?是什麼樣的行為激發了什麼樣的反應?

冷戰背景下的爭奪

自20世紀50年代中期,菲律賓和當時的南越政權開始在南沙動作。更大規模的侵佔浪潮發生在20世紀七八十年代。越南北方政權原本明確承認了中國對南海諸島的主權,但南北統一大勢確立後改變了立場,1975年佔據了曾經被南越當局侵佔的南沙群島6個島礁,後又陸續搶佔了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988年3月14日,越南還在赤瓜礁附近與中方爆發海上衝突。菲律賓陸續佔據費信島、中業島等8個南沙島礁,馬來西亞則侵佔了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。這些國家還以制定國內涉海法律、發表政治聲明等方式,紛紛正式提出對南沙群島的主權訴求,對南沙周邊的海域提出權益要求。而中國方面,台灣當局二戰後派人進駐太平島,中國大陸在20世紀80年代末開始控制並駐守南沙6個島礁,1994年在美濟礁上建築了漁船避風設施。

美國在早期曾通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式,顯示出承認中國對南沙群島主權的立場,中國台灣當局還曾在太平島接待過美國軍事人員。但對於菲律賓等國在南沙奪島占礁的瘋狂舉動,美國長期未有明確態度,只是向台灣當局諮詢過對這些島礁主權歸屬問題的意見。1957年至1961年2月間,美軍駐菲律賓的空軍人員在黃岩島及南沙群島區域實施海圖測量及氣象調查時,曾多次向台灣當局提出申請,表明美國實際上認為台灣當局代表中國擁有這些島礁的主權。而同期美國出版的地圖和書籍等,例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的《世界各國區劃百科全書》,也都確認中國對南海諸島擁有主權。美國的政策困境是,基於道義和國際法理應承認中國對南沙島礁的主權,但出於反共和亞太戰略考慮,不情願讓中國大陸佔有,更不願因此損害與菲律賓等盟友的關係。

通向《南海各方行為宣言》之路

20世紀90年代初,在冷戰終結、發展經濟成為主基調背景下,中國確立開創和維護周邊穩定的政策,對東盟增信釋疑,推動全面合作,中國與東南亞各國以及東盟關係進入快車道。但這期間南海局勢並不平靜。一是相關國家啟動新一波占島與油氣開發行動。上世紀90年代,越南又侵佔5個南沙島礁,實控島礁總數達到29個。馬來西亞1999年侵佔榆亞暗沙、簸箕礁,大量開發南沙附近的油氣和漁業資源。二是菲律賓在中國的美濟礁、黃岩島、仁愛礁等多次挑釁。1995年發生中菲在美濟礁對峙的事件。1997年菲企圖侵佔黃岩島未遂,1999年又在仁愛礁製造了利用舊軍艦坐灘事件。中國政府在實施有力反對措施的同時,仍進行堅持不懈的外交努力,管控局勢,維護地區合作大局,使局勢走向緩和。東盟也主動與中國商談,1998年提議「推動在爭端當事方之間建立『南海地區行為準則』」。經過多輪商談,2002年,中國與東盟國家達成並簽署《南海各方行為宣言》。《宣言》為南沙爭議降溫和穩定地區形勢做出重要貢獻,並遏制住各方占礁行為。但在《宣言》涵蓋範圍的稱謂上,越南堅持要求寫入不存在爭議的西沙,為避免突出中越分歧,《宣言》最終採用了「南海」而不是「南沙」的模糊化處理。而在後來的年月里,在各種因素的作用下,「南沙之爭」與「南海之爭」的概念開始混淆起來。

總體平靜但暗流涌動的十年

《宣言》簽署後的10年,中國遵守了其規定和原則,未採取使爭議擴大化的行動,同時積極推動海上和平合作和共同開發。而東盟未能約束其成員,越南、菲律賓等國不斷對所佔據島礁改建和擴建,加緊油氣資源開採,還不時抓扣中國漁民等。這些國家的一個共同指向是固化非法侵佔所得,否定存在爭議,而不是「擱置爭議」。這些做法不能不引起中方的嚴重關切,也不斷刺激中國民眾和輿論的反感情緒。

不過一直到2009年前,南海局勢總體上是平和的。局勢複雜化的轉折大約發生在2009年,這與聯合國大陸架界限委員會關於提交200海里外大陸架界限信息的期限(2009年5月13日)有一定關係,而美國亞太戰略的調整則是更大的變化因素。2009年1月,奧巴馬政府甫一履新,即釋放出將把戰略重點優先放在亞太地區的信號,這顯然助長了個別爭端方在南海與中國角力的念頭。中美在南海也開始頻現摩擦,僅2009年,美國軍艦與中國船隻在偵察與反偵察過程中,就至少發生5起對峙事件,最著名的當數「無暇」號事件。進入2010年,美國對南海的政策表現出「選邊站」的傾向。中國政府為穩定南海局勢進行的艱苦外交努力未能對沖美國亞太戰略調整帶來的影響,更未能換來菲律賓、越南等方的剋制。它們對所佔南沙島礁繼續進行改擴建,與美國在南海周邊頻繁軍演,一些國家出現抱團針對中國的傾向,不斷採取完全無視中方關切的挑釁性做法。

多方綜合博弈下的緊張局勢

2012年4月的黃岩島事件是「壓倒駱駝的最後一根稻草」,突破了中國政策和忍耐的底限。黃岩島屬中國中沙群島,以東隔馬尼拉海溝與菲律賓群島相望。直到20世紀90年代,菲律賓出版的地圖還將黃岩島標繪在菲領海界限之外。2012年4月10日,12艘中國漁船在黃岩島潟湖內例行作業時,突然出現的菲軍艦對漁民進行堵截和干擾。中國漁民被菲律賓軍人押到甲板上暴晒的照片,瞬間成為中國各大媒體和網站頭條新聞。菲方粗暴挑釁和中國國內輿論的強烈反應,促使中國政府採取強有力的反制行動。雙方激烈交鋒,直至6月3日菲方船隻才全部撤出潟湖,為防止新的挑釁行為,中國船隻留守附近海域,實施實際管控。為改善中國南沙島礁民生和基本軍事防禦以及維護主權權益,中方於2013年底在自己駐守的島礁上開始擴建工程,這些島礁遠離國際航道,不存在影響航行自由的問題。但美國和菲律賓等國大肆炒作和指責中國。

在中國許多人看來,美國是新一輪南海局勢緊張的推手。美國「亞太再平衡」戰略愈來愈將中國視為主要針對方向,美軍炒作中國「反介入與區域拒止」威脅,並積極完善幾乎是為中國量身打造的「空海一體戰」等作戰概念,這些舉動無疑增加了包括南海在內的亞太局勢的複雜和緊張程度。中國許多學者擔心,美國是否在為其亞太戰略調整預設地緣威脅,這是否會導致「預言的自我實現」?

2014年起,美國直接介入南海爭議,偏袒盟友及其他爭議方,提出所謂成本強加戰略,即動用政治、外交、輿論、軍事等各種手段,增加中國在南海行動的成本,迫使中國後退,以期在不發生武裝衝突的情況下制止中國的所謂南海擴張。

美軍針對中國的各種威懾、挑釁動作也愈加頻繁,明顯增加對南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動,進入中國南沙、甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內進行航行自由宣示行動,還有意識地強化在南海周邊的盟友體系和軍事網路。美軍在南海及其周邊的排兵布陣推動地區局勢進一步緊張,也使得南海爭議在全球戰略棋局中的位置被刻意誇大。美國南海政策的大幅調整和軍事動作不僅削弱美方公正說話的地位,也進一步加深了中方對自身利益受到更多損害的擔憂,刺激中方增強捍衛自身利益能力的決心。貌似中美間的地緣競爭要超越其他矛盾,成為南海局勢的主線。

中國在南海利益訴求一以貫之

南海局勢發展到今天,既是相關各方基於主權、資源、戰略安全訴求的現實利益糾葛,也有有關方面歷史脈絡記憶的缺失和信息的不連貫因素,更有相互間戰略意圖和政策目標的揣測與猜度。中美、中國和東盟國家之間存在激化矛盾甚至戰略誤判的風險。

對中國在南海的目標,可從以下幾個方面認識。

首先,中國南海政策的根本出發點是維護國家的主權安全和海洋權益,一向是以靜制動、後發制人。中國民眾絕不會允許任何國家進一步損害中國在南海的島礁及其附近海域的主權和權益,強烈期待國家有能力維護自身利益。中國堅定不移地維護國家領土主權和權益,並增強管控局勢和避免進一步遭受損失的能力。目前看,只要沒有重大威脅,宜繼續堅持「擱置爭議、共同開發」的政策,中方致力於通過協商談判和平解決爭議的政策沒有也不應改變。

其次,中國致力於維護南海航行自由和航道安全。每年全球貨物海運總量的40%要經過南海,南海航行自由與安全攸關世界各主要經濟體的重大利益。中國貿易和能源70%-80%也依靠南海航線,是南海通道最大的使用者,南海也是中國海軍走向世界的重要通道。

第三,中國與周邊國家在南海的最大公約數是維護地區和平穩定。中方之所以始終努力管控爭議,就是為了維護周邊總體和平穩定。今後中國需要更多地向外界提供信息、分享資料,增進了解;更多地提供公共服務,增加地區的安全與福祉;通過與東盟國家達成「南海行為準則」,共同構建地區有效規則。作為南海最大的沿岸國,中國有權利,也有義務在南海保持軍事防禦和維護和平的必要能力。

第四,中美在南海不存在主權爭議,有維護航行自由與安全的共同利益,都從地區繁榮穩定中受益。中國沒有旨在謀求所謂地區霸權的動機和設計,美方不應用敵手思維構建所謂地緣戰略競爭的鏡像,雙方需要通過坦誠的對話澄清彼此意圖,努力擺脫目前的安全困境和誤解。中美需要也應該在南海合作。中國邁向建設海洋強國,世界廣闊的海洋對中國的發展和全球合作越來越重要,中國的海洋視野註定要超越南海,用陸權思維和傳統的海洋控制理念去揣度中國是沒有道理的。

責編：傅 瑩 吳士存

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