如何治理紅燈區，新加坡政府有本難念的經
作者：華商韜略|華商名人堂 遲玉德
在新加坡的中心區以南、新加坡河以東，有一片看上去不像新加坡的狹長街區，它由一條寬闊的馬路和兩排低層騎樓組成，沒有什麼新潮建築，也不怎麼乾淨，而且缺乏想像中的秩序。
每天傍晚，街上會出現成群結隊的站街妹，形成一道獨特風景。這些站街妹是沒有在政府登記的妓女，被統稱為「流鶯」。而在政府登記過的妓女，則會出現在附近的妓院內，以暴露的穿著和撩人的姿態吸引來此尋歡的男人。
這條街區是新加坡最大的政府指定紅燈區(Designated Red Areas)，它有一個非常文學化的名字——芽籠(Geylang)。
▲圖：芽籠街區圖
在不少國內報道與口口相傳中，紅燈區在新加坡是合法的，甚至被政府肯定和歡迎。但事實並非如此，對於這件事，他們也是愁死了。
英國人的轉變
在新加坡，紅燈區是很晚近才出現的，早期只有一些分散的妓院，誕生於英國殖民時期。
19世紀20年代，新加坡被納入大英帝國的版圖，起先隸屬於英屬印度殖民政府，到60年代末升格為直轄於英國的殖民地。
直轄後不久，新加坡的航運業和橡膠業蓬勃發展起來，導致國外男性勞動力（俗稱「外勞」）大量輸入。這一巨大變化催生了賣淫產業，妓院如雨後春筍般湧現，散落於新加坡河沿岸。
▲圖：早期的新加坡河
對於這一現象，英國殖民政府採取了放任態度，只要相關從業人員互相不打架，以及不干擾正常貿易即可。
受該政策鼓勵，妓院開始野蠻生長，數量越來越多，花樣也越來越新，同時還衍生出了兩項普遍的罪行——販賣婦女和女童賣淫。
顯然，這有礙觀瞻，也有損地區聲譽。但更讓主流社會難以接受的是，妓院的過度發展已經影響到了他們的生活和生產。
在生活方面，當時的政策使賣淫產業處於一種自由競爭狀態，其結果是供給過剩和價格下跌，這等於是在刺激男人嫖娼。那些體面的正派人士，對於這種現象和趨勢是難以接受的。
在生產方面，賣淫產業的無度發展會大量吸納資金，而資金中的相當一部分流入了黑惡勢力手中。對於正常生意人而言，這種局面直接影響到他們的利益，因此他們呼籲英國殖民政府限制乃至取締賣淫產業。
對於殖民地的這些抱怨，英國殖民政府早就了解了，但促使其採取行動的還是來自英國本土的壓力。
19世紀末，歐洲興起「女權主義」思潮，這股思潮也波及到了英國。英國女權主義者迅速行動起來，大力抨擊殖民地的賣淫「罪惡」，要求政府予以強力干涉。
1927年，英國殖民政府在多方壓力下發布法令：「禁止女性移民到新加坡賣淫」;三年後則又宣布「經營妓院違法」。不過，它並沒有取締賣淫本身，允許新加坡本地女性在自願的情況下以「個體戶」的形式從業。
這一政策被稱為「遏止和管制」策略(Containment and Control Strategy)，是此後三十年英國殖民政府對這一問題的基本政策，也成為今日新加坡相關政策的源頭。
▲圖：新加坡地圖
最不壞的選擇
1963年，新加坡脫離英國加入馬來西亞聯邦，1965年又脫離馬來西亞聯邦而獨立。獨立後的新加坡政府，繼承了英國殖民政府的「遏止和管制」策略，並對其進行了局部調整。調整後的新政策，被一位當地資深媒體人總結為九個字：不合法，不取締，管起來。
所謂「不合法」就是經營妓院仍然沒有合法依據，沒有任何一條法律賦予妓院以合法地位。同時賣淫也處於複雜的灰色狀態，自願賣淫合法，但不允許公開拉客、也不允許其他人利用賣淫盈利，作為一種工作，也不允許外國遊客從事。而且，政府也沒有將其合法化的打算，表示「沒有必要」。
既然不合法，那麼為什麼不取締呢?
華商韜略總結有兩個原因，一是取締不了，二是不能取締。
「多年來，有許多國家試圖取締賣淫，但沒有成功的。」華商韜略得到的一份資料顯示，新加坡內政部長黃根成(Wong Kan Seng)在1999年接受國會問詢時強調，「將賣淫定罪只會導致相關活動轉入地下，而且犯罪集團會趁機控制這一產業。」
▲圖：1999年新加坡內政部長黃根成在國會答辯時關於紅燈區課題的討論
這話是在肯定這樣一個事實，政府無法消除這一問題，因此只能尋找一種最不壞的解決方案。
這也的確是事實，新加坡一直都存在一個龐大的外勞群體，目前約佔人口總數的三成，其中絕大部分是男性。這些男性外勞一般從事低端職業，他們或者沒有配偶，或者配偶不在身邊，也不可能和新加坡人談戀愛，因此只能去妓院尋歡。
▲圖：新加坡人口構成圖
如果政府強行取締賣淫，那麼這些外勞就失去了獲得性滿足的「合法」途徑，其後果很可能是將一般女性置於危險境地。顯然，這是一個更加糟糕的結果。
不過，政府也不會放任賣淫產業像英國殖民早期那樣自由發展，因為那個結果同樣糟糕。
新加坡政府通過反覆權衡後覺得，唯一可行的辦法是：一方面保持政策的模糊性，另一方面設立具體的管控目標，然後圍繞這些目標制定和推行相關政策，讓賣淫活動處於政府監管之下。
政府的心思
新加坡政府的管控目標及相應政策，華商韜略總結為以下五條：
一、控制艾滋病和性病的傳播。具體辦法是對自願從事賣淫工作的女性進行登記，然後向其頒發工作證（俗稱「黃卡」），並對其進行定期體檢。這些女性絕大部分來自海外，包括泰國、印度、中國、越南和菲律賓等，他們一進新加坡就被帶到警方登記，然後到指定醫療中心體檢，同時被教育有關艾滋病和性病的知識、「執業」安全守則，以及相關建議和指導，體檢合格後獲得一張「健康卡」，之後便可以工作了。
▲圖：黃卡(yellow card)
在體檢方面，政府要求入境新人在前六個月每個月體檢一次，六個月之後改為每三個月一次。登記妓女執業後，一旦被發現患有艾滋病或性病，會被要求停止工作，乃至遣返回國，而即便他們一直健康，最多也只能工作兩年，期滿後必須離開新加坡，且不得以同一身份再度入境。
二、控制誘發性嫖娼。具體來講，政府反對妓院公開拉客，並要求他們在自家門內交易，也反對按摩房、酒吧、KTV等經營場所涉足賣淫業務，政府對賣淫行為的態度是容忍而非鼓勵。
不過，這一目標在芽籠很難真正實現，拉客現象普遍存在。於是政府只能退而求其次，將其限制在一定程度內。辦法通常有兩種：一種是指派片區警察定期巡街，驅散站街的流鶯;另一種是偶爾實施一次掃蕩行動，以震懾相關從業者。比如，警方在2012年逮捕了大約5300名外國流鶯，2013年則逮捕了大約4000名，對其進行罰款、起訴、監禁、遣返以及拉黑。
警方的重點目標就是打擊站街的流鶯，而對於咖啡店、按摩房、酒吧、KTV等場所也查，但不頻密，對於酒店則基本是有報案才去查。
▲圖：芽籠的廉價計時酒店
三、控制賣淫群體對外界的影響。具體方法是將原來分散的妓院集中到政府指定的紅燈區，並對區內的持證賣淫行為予以容忍。政府的構想是，通過設立紅燈區將這些妓女隔離起來，規定他們除了進行體檢和身體不舒服的幾天外，不準外出，不準外宿，只能在紅燈區待著。
四、控制紅燈區的治安狀況，包括打擊非法聚賭、售酒、販賣毒品、禁藥和私煙，以及組織秘密社團。這些問題也是當地居民和議員最常抱怨的，警方非常重視，這也是他們巡街的任務之一。
五、控制相關執法行為對旅遊業的衝擊。有人曾建議政府加強針對外國女性的入境檢查，以堵住流鶯的源頭，政府對此表示很為難，因為這樣做會增加執法成本和延誤遊客行程，影響到政府所推行的旅遊經濟。此外，警方平時巡街和查房也不能太影響當地生意，不然會接到大量「水清無魚」的抱怨。
以上就是新加坡政府管控賣淫的具體目標和政策，具有鮮明的實用主義色彩。那麼問題來了，這套實用主義的政策管用嗎，被管控的一方會配合嗎?
▲圖：芽籠街頭
底層博弈
芽籠是一個魚龍混雜的地方，各色人等來此冒險、合作和較量，構成了一幅底層浮世繪。
在這幅浮世繪里，有執照的妓院只是一小部分，按照規劃分布於街道一側的4巷到20巷，不過近年來已經突破了這一限制，擴散到其他巷子;另一側的單數巷則分布著飯館、咖啡店、酒吧、KTV、社團、寺廟、宗鄉會館、中醫診所和住宅等。
這裡的居民大部分是外勞，來自周邊國家，也包括中國。外勞之所以來此聚居，是因為這裡的房租因為有紅燈區而便宜，而隨著外勞大量湧入，這一地區的公共形象(如治安、衛生、消防、生活方式)變得更差，中產階級就更不願意來此居住，這就又限制了房租的上漲。於是，這裡就慢慢成為一個以外勞為主體居民的特殊區域。
每天傍晚，辛苦了一天的外勞，會到街道一側的飯館吃飯，這裡的美食很多，有大量中餐館。有些外勞還會坐下來看電視，或者與同伴喝酒、閑聊，有些則會到另一側的妓院旁一飽眼福，還有人會到流鶯站街的對面獃獃地望著，其中有一些會在有時機成熟時掏錢「消費」。
在賣淫生意上，流鶯是妓院的競爭對手，妓院老闆自然討厭流鶯，但又拿他們沒什麼辦法。他們不大會聯手警察，因為他們的很多行為也不合法。再者，警察頻繁巡街會影響到客流，而這是妓院和周邊商鋪都不願意看到的。所以，該街區即便發生衝突，也基本不會驚動警方，而是私了。這是一種默契，對於流鶯問題也是一樣。
流鶯是一個臨時聚集的群體，其構成情況非常複雜，大都來自外國，與登記妓女的來源地基本相同，而且大都通過短期旅遊簽證進入新加坡。流鶯也不都是年輕的小姑娘，而是有大量三四十歲的中年婦女，據報道還有「陪讀媽媽」。在站街時，他們一般會依據年齡、地域、語言和價位加入不同的小群體。
對於流鶯而言，首要目標是不能被警察抓住，其次是要拉到客人，最後還要保證自身安全。有報道稱，有些嫖客會利用流鶯在法律上的弱勢地位，對其拒絕採取避孕措施，或進行虐待或搶劫。為了保護自己，流鶯一般會選擇與街頭混混合作，出錢讓對方替自己把風和當保鏢，當警方巡街頻繁、他們被迫躲進巷子裡面時，他們還會讓這些混混去街上為自己拉客。
對於警方而言，驅散和抓捕流鶯是為了控制這一街區性交易擴張的局面，同時防範公共健康風險。但警方也清楚，站街的流鶯是不可能被真正取締的，這就是一個「貓和老鼠」的遊戲，若是不讓流鶯在芽籠站街，他們就會流散到整個新加坡，到時候更難管。
不過，警方也不能放任流鶯群體壯大，因為流鶯和街頭混混是綁在一起的，流鶯壯大會帶動街頭混混壯大，而這些街頭混混又跟非法聚賭、販賣毒品、禁藥和私煙，以及組織秘密社團等違法活動勾連在一起。
事實上，街頭混混的壯大正挑戰警察在這一地區的權威。警方曾在一次新聞發布會上稱，芽籠存在一種「公然敵視警員的態度」，包括毆打抓賭警察和砸壞警車玻璃。
當地部分居民也不斷向政府抱怨區內治安、交通、衛生和消防狀況的惡化，希望政府能加大查處力度，有的甚至要求政府將芽籠改造成沒有紅燈區的正常商業街。當然這一訴求很難被政府受理，而當地的妓院、商鋪和酒店也不會答應，並嘲笑這些抱怨者在裝純——「來芽籠住，難道不知道這裡龍蛇混雜，難道期望這裡是聖潔的天堂?」。
可以看到，理想和現實在芽籠經常南轅北轍，這一街區有自己的生態和邏輯，非道德或強力所能輕易改變。
▲圖：芽籠的位置(紅圈內區域)
讓芽籠「熄燈」?
在新加坡，芽籠究竟是一個解決問題的途徑，還是製造問題的根源，這是一個極有爭議的話題。一方認為，為了全體新加坡人的更大福祉，必須要容忍芽籠的存在;另一方則認為，只有讓芽籠「熄燈」才能天下太平，而「小印度騷亂事件」的發生，增強了後一種觀點的說服力。
「小印度」位於新加坡中心城區，是一個印度風格的南亞外勞聚居區。2013年12月8日晚，一輛巴士撞死了一名印度外勞，結果導致該地區爆發了「1969年以來最嚴重的騷亂」，大約400名南亞外勞參與了針對警方的攻擊，打傷了22名警察和5名協警，焚燒、損毀或掀翻了5輛警車、1輛救護車和一些私家車。
▲圖：小印度騷亂
事件一出，舉國震驚，外勞聚居區及其區內紅燈區迅速成為新聞焦點。
「小印度」也有政府指定紅燈區，在德斯加路(Desker Road)，有議員早在1999年就提議內政部將其挪走，內政部當時以「這會製造新的問題」為由拒絕了。此番騷亂後，人們再度想起這一提議，並將同為外勞聚居區和紅燈區的芽籠也攪了進來，並聲稱「芽籠的情況一點也不比小印度好，甚至更糟」，於是有了「讓芽籠熄燈」的呼聲。
關於能否「讓芽籠熄燈」，前文我們已經分析得很清楚了，即這樣做不明智，因為這等於是用消滅供給的辦法來消滅需求。這怎麼可能?你停止向市場供應糧食，難道人們就不吃飯了？
新加坡的高速發展帶來了外勞群體，外勞則承擔了新加坡人最不願意乾的工作，且收入微薄。國家發展需要這些人，而國家又沒有資源和意願將這些人規劃為本國居民，以擁有正常的家庭生活。那你讓這些人怎麼過?每天像奴隸一樣幹活、吃飯、睡覺，沒有慾望，沒有抱怨，沒有慰藉?
「小印度騷亂事件」已經證明，外勞聚居區的和諧是多麼的脆弱。如果在此基礎上再強行取締紅燈區，那麼後果很難預料。
並且，警方所能取締的也就是紅燈區，取締不了流鶯。流鶯站在芽籠是「流鶯」，站在其他地方就是「遊客」。如果他們失去了芽籠，那麼他們將奔向整個新加坡。
還有，拉客方式並不是只有站街。事實上，高級一點的流鶯一般不願意去站街，而更願意通過網站、社交軟體和娛樂場所（周邊、包房和停車場）招攬生意，其目標客人也不是外勞，而是新加坡中產階級，如名校教師、律師、金融高管和政府官員。這些拉客方式看上去很像我們這邊泛濫的「包小姐」模式，供需雙方在私下點對點聯繫，然後去一個警察不怎麼查房的地方交易。
有報道稱，這些交易的一部分集中在烏節路豪傑大廈(Orchard Tower)的某些酒吧和酒店，而提供服務的流鶯，有不少來自日本、韓國、俄羅斯、東歐乃至新加坡本土。對於政府而言，這種「包小姐」模式比「紅燈區」模式更加難以接受，因為一切都處於掌控之外，而且其對社會倫理更具破壞力。政府若是無節制地打擊「紅燈區」，則很可能會刺激流鶯們普遍採取「包小姐」模式拉客，這豈不是自找麻煩?
芽籠等政府指定紅燈區確實醜陋，但它的醜陋是公開的、集中的和可控的，它們也不是不能「熄燈」，而是誰願意為此買單，以及如何去解決那些造就紅燈區的社會問題——這才是讓新加坡政府最感為難的地方。
本文作者：華商韜略 | 華商名人堂 遲玉德
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