學區制 走好走穩之探
「學區」這個概念，從最初蔡元培先生提出的「大學區制」開始已將近一個世紀的時間，歷經了「大學區制」「學區」「學區一體化」等，再到「學區制」的演變。近些年，隨著人們對教育公平與教育均衡發展的迫切需求，一些省市開始探索並試行學區制，取得了一定的成效，但仍舊需要更加深入的研究與探索。
學區制提出的背景及內涵
近年來，校際資源以及師資等方面差距逐漸擴大，「擇校風」現象屢見不鮮，其原因部分出自家長的盲從，更重要的原因則是優質教育資源短缺、教育發展不平衡。為了縮小教育差距並促進教育公平，各級各地教育部門在不同時期都制定並發布了很多項措施，對促進教育的發展起到了一定的推動效果，但要徹底解決教育資源短缺、教育發展不均衡的問題，仍需要不斷深化改革。
為了推進教育公平並促進教育的均衡發展，黨和國家提出了試行學區制的重要舉措。2013年，黨的十八屆三中全會發布《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出「試行學區制」，將其作為我國義務教育階段體制創新與機制創新的一項重要舉措，這是「學區制」一詞首次出現在黨的重要綱領性文件中。「學區制」是指將中小學按照地理位置劃分為不同的學區，建立一系列相關制度，對各學區進行分片劃區管理，形成有利於提高學區綜合管理效率的治理體系。劃分為同一學區的學校能夠加強合作，互相結盟，並且通過這種橫向合作的方式促使教師進行跨校交流，共同開展教學科研，從而打破校際壁壘，藉助以強帶弱實現中心拉動，促進教育的均衡發展。與以往的學區化管理不同的是，學區制更能體現「多元治理」的理念，更加註重多元主體的參與，形成新的教育發展形態。在這種趨勢下，全國各地陸續開始學區制改革，成為教育治理體系改革的一項重要工作。學區制的試行是教育體制與機制的創新與調整，將給教育主客體帶來更大機遇，但同時也對教育行政管理形成挑戰。
試行學區制過程中需要應對的挑戰
試行學區制對教育制度的完善和發展有重要的現實意義，但是在以新代舊的制度發展過程中，由於對舊制度的廣泛依賴，必然會面臨一些挑戰。
學區制的有效發展，需要完善的管理制度和運行機製作為保障。然而，我國目前學區的功能主要在於組織和統籌，不具備管理控制的職能，學區管理和行政制度變革不同步，導致學區管理職能得不到落實，學區管理和教育資源的流動出現問題，行政管理高於學區權力，束縛了學區發展活力。
學區制改革主要依靠外部力量推進，共享機制發展尚不成熟，改革缺乏內動力。學區制的實施，主要在於可以實現多向治理，促進學區間教育資源共享，均衡發展教育事業，增加自主辦學能力，建立學區內的優秀師資資源、基礎設施、優秀課程推廣等資源共享機制。但學區間以及學校間的資源共享，存在一定的合作障礙。學區改革需要集合學區多渠道與多方面的資源，激發群體的共同推進願望，如果學區無法形成資源共享和互相協作的有機系統，學區制試行的目的就無法實現。
建設學區就需要對成員學校的教育資源進行調配，包括上課桌椅、實驗器材、圖書資料等基礎設施，以及學校教師、教育經費等的管理。如何對這些教育資源進行有效的調配和協調，做到公開透明，減少不必要的資源浪費，是學區制改革過程中的重要問題。目前的學區制改革缺乏相應的調配管理部門和制度，缺乏監管部門，對於學區制的統籌規劃不利。尤其是對於學區建設資金的使用，必須做到公開、透明，這就要發揮監管部門的作用。
試行學區制的建議
學區制的試行過程中，不僅制度體系建設要跟進，配套的資源共享機制也要逐步完善，確保教育資源得到高效利用，協調資源調配。為此，可從以下幾個方面進行努力：
構建學區制度保障，科學劃分政府與學區的職責範圍。政府的主要職責是從宏觀層面上提供資源保障和政策引領，保證教育經費的有效使用；學區的職責在於促進教育資源的共享，規劃學區發展方向，整合和分配資源、促進科研交流、協調校級合作等。為了使學區職責劃分明確，就要跟進位度體系建設，科學地劃分政府和學區的職責範圍。實現多向治理，促進橫向管理，降低縱向的絕對控制，促進權力下放到學區，減少層級制的絕對干預權，對學區制的發展以及區域教育發展都有重要意義。通過借鑒國內外等的經驗，構建以學區章程為核心的制度保障，而且相關制度以促進學區發展為宗旨，經過學區成員學校共同協作下達，通過教育行政部門審核，主要內容應該包括學區文化的定位、學區發展目標的規劃、內部管理制度、資源共享的策略、經費來源與使用辦法等。因此，通過完善制度來保障學區管理的權力和義務，清晰劃分政府與學區間的職責關係，更加凸顯學區間、校際教學質量的總體提升，推動現代學校教育制度建設。
推進學區內師資均衡機制建設，促進資源共享。學區制的試行是對區域教育行政管理形式的重要變革，學區制能夠有效減少學校之間資源共享的障礙，推動區域資源從「校內單一資源」轉變到「學區集體資源」，推進學區範圍內師資均衡配置機制建設，促進學區教育資源共建共享機制的發展。由於學區比較容易推進基礎設施、教學課程和教師資源等的共享，但優秀教師的互動及輪崗流動的積極性不高，教師會對其他學校缺乏歸屬感。因此，提高學區內的師資整合效率，推動多層面、多形式的師資共享，對於學區制建設意義顯著。首先，建立健全師資流動保障體系。優秀教師通過同一標準的考核與培訓，提高教師學區教學意識，增強教師的學區歸屬感。其次，實施優秀教師跨校兼課。不僅是輪崗的方式，還要從多層面、多形式來促進優秀教師資源共享，通過課程教學探討等方式引領教師專業發展。再其次，可以利用多媒體技術，建立教育資源共享平台，促進教師遠程教研溝通，解決跨校流動困難。此外，還應該發揮資歷深的教師對於青年教師的帶動和引導作用。
建立學區監督評價機制，保障教育公平。學區監督評價機制，包括對於經費使用的監督，對教學質量的監控，建立學區內優質資源流動與實施效果的監控機制，健全教學質量評價指標體系和評估辦法。首先，對於經費使用的監督控制。學區監督評價機制要著力促進學區教育的公平發展。其次，建立學區內優質資源流動與實施效果的監控機制。預測性評估能夠指導學區完善資源配置方向，運行過程中，可實時監測資源流動狀況以及流動效應，實現高效流動與共享。再其次，重視學區教學質量監控和評價機制的建設，建立健全學區管理效能的評估指標體系。將促進學區均衡綜合發展作為核心與目標，對學區的多元綜合性指標進行評價，調動學區校長、教師、學生參與評價的積極性，提高學區均衡配置資源的工作效率。
綜上所述，學區制是學校教育的重要管理體制，也是一種相對獨立的學校教育的治理結構。學區制的試行過程中，不僅制度體系建設要跟進，配套的資源共享機制也要逐步完善，要構建學區制度保障，科學劃分政府與學區的職責範圍、推進學區內師資均衡機制建設，促進資源共享、建立學區監督評價機制，努力實現教育公平，提高學區教育資源均衡配置的工作效率，促進教育質量的綜合提高。
（作者單位：北京師範大學教育學部）
《中國教育報》2017年10月12日第8版
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