現階段中國國有經濟定位與國有企業改革
作者黃少安，山東大學經濟研究院教授（山東濟南 250100）。
本文討論的「中國現階段」大體是指「十三五」規劃期間內或稍微延後一點。「國有企業改革」包括國有全資企業、國有控股企業和國有參股企業的改革，實際上討論的是企業國有資產進退、經營管理體制和公司治理的改革。中共十八大以來一系列重要文件和決定，都重視改革和改革紅利，意識到改革進入深水區和改革的困難。深化國有企業的改革是現階段深化經濟體制改革的核心，因為它關係到中國經濟基礎和巨量資產的經營效率。儘管中央的改革決心很大，但是，改革的難度和阻力似乎不亞於改革的決心，使得改革的實質性進展很難。也許需要對中國經濟社會發展階段性背景、國有經濟定位、改革重點和難點等有更進一步的認識。本文試圖立足於對中國現階段的現實背景即階段性特徵、國有經濟應有定位和現狀認識的基礎上，分析現階段國有企業改革的重點、難點，提出相應的改革的思路或建議。
一
中國經濟社會發展和改革的現實背景
1.現在處於「四期疊加」階段。從大的階段劃分，新中國成立以來，中國作為一個發展中國家，一直都處於工業化階段。20世紀80年代開始改革開放，標誌著中國進入加速工業化和由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的階段。從小的階段劃分，以2007年世界性經濟危機為標誌，中國經濟社會發展進入了一個新的階段。這一階段對於世界許多國家來說，可能只是新一輪經濟周期波動的危機和蕭條期，即經濟增長低谷期和經濟結構調整期，而對中國來說，是所謂的「幾期疊加」，到底是幾期，總結性說法不一定一致，本文從經濟意義上的概括是：（1）與世界經濟周期波動一致的經濟增長低谷期（儘管危機到來後的前幾年我們極力反周期保持了增長的高速，但是之後幾年還是規律性增長速度下滑）；（2）中國經濟長期高速增長後，進入「新常態」和增長速度換擋期；（3）進入了經濟結構既是與世界經濟危機一致的強制性、被動性、陣痛性調整期，也是作為發展中大國經濟增長和社會發展到中等收入階段後產業結構的主動性重大調整期；（4）前幾年為了保增長所實施的強刺激經濟增長政策的消化和調整期。可謂「四期疊加」，情況非常複雜，很容易造成認識和判斷失誤。
2.中國現在還沒有走出經濟增長低谷期。與世界多數國家一樣，中國還沒有走出世界性經濟危機、經濟增長動力不足、下行壓力大、金融風險大到再一次陷入危機的程度。中國現在到底是上一次危機的滯後表現還是陷入新一次危機？這可以討論。但是現在確實是危機特徵明顯，從經濟增長率下滑幅度、資產價格變動、通貨緊縮、商業銀行不良資產率等幾個主要指標都可以判斷。
3.中國作為長期落後的大國，處於正在崛起的關鍵和微妙階段。中國正在崛起卻還沒有崛起，困難還很大。這取決於我們對自身和國際社會的準確認識、戰略和策略、近期的改革和發展速度和質量，特別是對國有經濟的定位和國有企業改革。中國的發展正在導致世界各國的相對地位變化，不同國家對這種變化有不同的心態和應對措施。既有的發達國家沒有明顯的衰落跡象，一些發達國家按照既有的、長期的思維習慣看待中國的發展，不相信中國和平崛起的戰略，對中國高度警覺和極力遏制，另有一些國家對中國的反應也很微妙。中國面臨多重遏制（包括軍事遏制）。
4.中共十一屆三中全會以後，中國經過十多年的改革實踐和理論探索，於1992年10月在中共十四大決定中明確提出，中國經濟體制改革的目標是「建立社會主義市場經濟體制」。這是對「關係整個社會主義現代化建設全局的一個重大問題」認識清楚以後的回答。我們的市場經濟體制是有中國特色的，中國特色表現為：一是有社會主義公有制基礎、多種所有制經濟混合共存的市場經濟；二是國有和國有控股企業的公司治理結構中是有黨的領導的。建立和完善市場經濟體制是改革的目標。中國特色是改革的特殊的約束條件。
上述關於「現實背景」的內容與國有企業改革是什麼關係？背景一和二說明中國現階段的經濟：第一，需要尋求走出危機、以合理的速度增長的動力。國有企業是否改革、如何進退、國有經濟的規模數量和結構，既關係到國有經濟本身對增長的影響，也關係到非國有經濟對增長的影響；第二，無論是危機對企業、產能、產品等意義上的經濟結構的強制性調整，還是中國經濟新常態下的主動性經濟結構調整，都需要國有經濟在結構上作出調整和國有企業進行改革。背景三提示我們：國有經濟規模和布局與國家對經濟的控制力相關，控制的強弱與國家處於什麼發展階段相關。背景四警示我們：一方面，「中國特色」是中國市場體制和現階段國有企業改革的約束條件；但是，另一方面，必須勿忘改革初心，堅決繼續深化改革，改革的目標早就確定了。
二
國有經濟現狀與國有經濟的一般定位及現階段的特殊定位
（一）國有經濟的現狀
現階段國有經濟狀況如何？理論上，「國有資產」「國有經濟」和「國有企業」是三個高度相關卻不相等的概念。本文的「國有經濟」是指經營性國有資產，包括獨資的國有企業資產和國有控股、參股企業中的國有資產。論及國有經濟的數量時，一般有國有總資產規模、凈資產規模、創造的GDP佔GDP總量的比例、企業數量、產業覆蓋面等。因為統計口徑的差異導致數據的不同，有些數據也不說明問題，而且，我們可以不用那些數據也能做出判斷。現階段國有經濟，其重要作用在此存而不論。主要問題是：覆蓋面太廣、與民爭利和擠出民營資本、一定程度上滋養腐敗、經營效率低下。
覆蓋面太廣主要表現在兩個方面：第一，幾乎所有的國有壟斷行業的企業都在從事一般性競爭行業的投資和經營。哪個壟斷行業不從事房地產、金融？不從事與其主業相關的上下游創業和配套產業？某省的高速公路集團公司，除去壟斷業務外，不僅從事房地產、金融和相關配套產業，居然還開超市；不僅在高速公路服務區開店，還把便利店開進了市中心。就全國這些壟斷性的集團公司，從產業分布看（不是資產總量），絕大多數是一般性競爭行業。第二，對於許多國有經濟不必進入或不必進入太多的競爭性行業，而目前的現狀是國有經濟進入了或進入太多了。例如，一般的加工製造業，鋼材、水泥、玻璃、鋁業等。我們現在正在努力高代價地「去產能」，而產能過剩嚴重的行業，許多恰恰是國有資本不該進入或不該進入太多的卻進入了或進入太多的產業。1999年9月19日至22日中共召開了十五屆四中全會，做出了《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，要「對國有企業進行戰略性調整和改組」。「堅持有進有退，有所為有所不為」。「國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業。其他行業和領域，可以通過資產重組和結構調整，集中力量，加強重點，提高國有經濟的整體素質」。這應該明確闡述了國有經濟戰略性調整、從一般競爭性領域戰略性退出的原則。隨後有兩個文件：國家經貿委等8部門印發《關於〈國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富餘人員的實施辦法〉的通知》（國經貿企改〔2002〕859號）和《關於進一步明確國有大中型企業主輔分離輔業改制有關問題的通知》（2003年），更是具體針對和促進國有大中型企業的輔業如何分離和退出的。這麼多年過去了，尤其是近十年以來，我們的國有壟斷行業的企業主輔分離了嗎？是分離了還是進入更多了？國有經濟從一般競爭性行業戰略性退出了嗎？國有經濟結構更合理了嗎？我們應該認真審視、深刻反思。如果按照十五屆四中全會的決定改革國有經濟，會有現在的供給側的「三去一補」改革所針對的問題嗎？或者說「問題」有那麼嚴重嗎？
既然國有經濟既佔住了需要壟斷的行業和關係國計民生的競爭性領域，又佔住一般的競爭性領域，留給民營資本的生存空間就很少。我們國家1992年以前的經濟改革主要是增量改革，民營經濟在政策允許下在一般競爭性領域有所發展，積累了一定資本，十五屆四中全會後的前幾年，在國有經濟戰略性退出式改革中，民營資本也有所擴大（過程中難免有國有資產流失，但是總體戰略方向是對的）。但是近十年左右以來國有經濟大舉進軍一般競爭領域後，民營經濟的生存和發展條件不是趨於改善，而是相反，能賺錢、好賺錢、賺大錢的領域幾乎都是國有經濟佔領，民營經濟想發展，必須依附國有經濟或官方（尋求官員支持和爭取戴上「紅帽子」即當上政協委員、人大代表等）。看看近幾年民營資本的投資增長和利潤情況就很清楚。造成的不好結果主要是：第一，壓縮或擠出了民營資本，其正常投資的空間很小，從而民營資本對經濟增長的實際貢獻大大低於潛在可能的貢獻。第二，民營資本本身被扭曲，主要表現為民營企業和企業家過度依賴或乞求政府支持、扶持，民營企業家也極力「找市長」（包括找國有大企業的領導）而不是「找市場」，好像有些「缺鈣」。企業與政府「親」而「不清」，實際上也「不親」。第三，民營資本的安全感下降，不僅表現為不敢和不願意投資，而且，更嚴重的是「民營資本外流」——到國外去投資、把資產轉移到國外。民營資本外流必須引起高度重視。不能把因果顛倒，從眼前看，私人資本外逃，有些人以此為由說「還是國有可靠」，因而強調做大國有企業，國有資產不能退出。實際上，再往前較長時期看，是因為國有資產進入領域太多、侵佔私人資本空間，讓私人資本感到難有空間、不受信任、賺錢很難，才外流的。如果還建立在因果顛倒的認識基礎上堅持國有資產不退，必然的結果：一方面，私人資本逐利和尋求安全的本能使得其大量外流；另一方面，大量一般競爭性領域國有資產經營效率低下，部分能與國有企業拉上關係的私人資本會不斷以一些非法或灰色手段把國有資產變為私有資產，然後轉移至國外。
資本外流，對中國這樣發展中、還沒有完成工業化的國家，是非常不利的。尤其是實體經濟部門的資本，在中國經濟未實先虛、大家都想在金融領域撈錢、資金價格又「雙軌制」並歧視民營資本、勞動力成本也上升的情況下，必然大量外流。生產領域被外國剝削，流通領域的資本和收益也在外流。馬雲式企業的發展必須理性認識。以前以為，只有實體經濟部門的私人資本才會外流，影響中國投資從而影響經濟增長，廣大消費者和中小流通企業的貢獻還是在國內，現在看來未必。馬雲式企業的發展，一方面使得千千萬萬中小商業企業破產，另一方面，中國巨大的消費能量所產生的收益，也通過馬雲式企業（外資股佔大頭）讓外國賺走了。等於原來多數屬於國內的私人商業資本及其利潤也通過馬雲式企業間接外流了。
滋生和滋養腐敗，一方面是國有企業和企業監管部門容易腐敗，主要表現為：壟斷行業形成行業性利益集團，維持高收入、高福利從而滋生腐敗；國企領導集團肆意揮霍國有資產、自己決定自己的高年薪等；國資監管部門與企業經營者容易串謀腐敗；一些官員通過國有企業領導人隱性地獲得收益或套取國有資產變為私有。另一方面，民營資本為了生存和發展，需要獲得資源和機會，不得不向有關官員和國企領導人行賄。以往查處的腐敗案證實了我們的判斷。
（二）國有經濟的一般定位
國有和國有控股企業經營效率低下，既有一般意義上的原因，也有中國特有的原因。一般的理論邏輯是：只要是所有者與經營者或所有權與經營權分離，就形成委託代理關係，因為信息不對稱，必然存在逆向選擇和道德風險問題。委託代理鏈條越長，代理問題越嚴重或代理成本越高。高到一定程度後的理性選擇有兩個：一是所有者自己經營；二是退出，出讓資產。相對於一般的委託代理關係，國有資產經營的委託代理鏈條更長。在中國，國有資產代理問題又具有特殊性：一是代理鏈條比較長。「國有」理論上是全民所有，委託代理鏈條是：全民委託給人民代表大會，人大委託給政府，政府設立和委託給專門的國資委，國資委委託給國有資產投資經營公司，這些公司再向具體生產經營企業投資和委派國有股份的代表進董事會，董事會再委託給經理層。也就是說有六個代理層次；二是國有資產管理者只有權利，不負或難負責任，既願意也只能增加代理環節、擴充下屬部門或管理公司；三是國有資產的經營決策者與經營決策的監督者混同或不分，決策的監督者本來屬於公司經營的外部人，應該超越於決策之上和公司經營活動之外，可是這些機構和人員，要麼被公司所俘虜，要麼在公司任職卻同時在公司拿年薪、獎金、股權（激勵），實際上外部人內部化，必然串謀；四是企業的所謂管理機構和管理人員即有行政級別的企業官員太多，既人浮於事、相互扯皮降低效率，又大幅度提高了工資成本。因此，國有資產的經營效率、保值增值在他們的目標函數中權重不高，沒有足夠的動力經營好國有資產，由於代理鏈條的超長，約束或監管成本又很高，效率低下是必然的，甚至不惜損害、往外輸送國有資產以飽私囊——這就與腐敗聯繫在一起了。從實證意義上，我們可以用資產經營效率的相關指標去衡量競爭性領域（屬於公共品或准公共品、需要國家壟斷的領域不衡量、不比較，因為效率標準不同）的國有和國有控股企業的效率，並且與同期、同領域的民營企業比較就能說明問題。
國有經濟在現階段的中國到底如何定位、生存的合理空間如何？既需要考慮國有經濟在一般性的市場經濟條件下的定位，又必須分析中國經濟社會發展的特殊的階段性特徵，其實就是分析清楚國有經濟存在的一般原因和特殊原因，否則，定位可能不準，改革也可能失誤。只要是市場經濟，市場機制在資源配置過程中就必須、也必然起基礎性作用，社會主義市場經濟體制也不可能例外，這是共識，也是實踐證明了的。其存在的一般原因（同時也是國有經濟的一般定位或存在的一般空間）：（1）彌補市場失靈或市場不足，國有經濟需要在公共產品、外部性、自然壟斷等領域存在；（2）為了經濟安全與國家戰略，國家需要直接控制一些資源和企業。至於特殊原因，主要是考慮不同國家的特殊情況。由於國情不同——大國還是小國、處於發展的什麼階段、哪些產業或產品在國際市場上的什麼地位、是否有戰爭或戰爭威懾、與世界主要國家的關係等，這些是決定特定國家、特定階段國有經濟規模、空間和產業布局的主要因素。
（三）中國現階段國有經濟的科學定位
本文第一部分對中國現階段的現實背景做了分析、確認和表述。我們是市場經濟體制，需要有國有經濟的一般性存在空間：（1）市場失靈領域，國有經濟必須主體性存在，即必須提供公共產品。也可能與非國有資本聯合提供，但是只能是以國有資產為主體。（2）一些自然壟斷行業，雖然產品不是公共物品性質，但是，國有資本壟斷有經濟上的相對優勢，國有資本以國有壟斷企業形式存在，也可能吸收非國有資本參加，國有控股。
但是我們的國有經濟存在空間不能以此為限，應該擴大。第一部分的背景三提醒我們：中國現在需要國有經濟在一些競爭領域存在，國家需要有更多的經濟控制力。因為中國作為發展中大國、人口最多國家，面臨經濟、政治、軍事等眾多國際挑戰，甚至戰爭危險。古今中外經驗說明：任何一個國家處於這種情況下，都應該和必須加強對經濟控制力。現代市場經濟國家代表美國、英國、法國、德國、日本等都是如此，前蘇聯也是如此。因此，中國在現階段，在關係國計民生的材料、裝備製造、金融、信息、能源等競爭性領域，國有經濟需要有足夠的存在。這些領域，雖然國有資本要控股，但是，也必須完全按市場規則運行。
國有經濟現階段如此定位符合十五屆四中全會的決定：「國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業。」
總之，中國現階段，國有經濟的存在，不能走向兩個極端：一是不能信奉所謂標準自由主義經濟學，認為國有經濟僅僅需要存在於市場失靈領域。極端自由主義經濟學甚至認為市場失靈都不存在，國有經濟不需要存在；另一個極端就是誇大國有經濟的功能和存在空間，甚至否認市場經濟體制的一般特徵和要求。
至於國有經濟的總量、比例及其變動是否合理，要具體分析。改革開放以來，國有經濟總量、比例一直是變動的，這種變動有時是合理的，不一定能說明國有經濟絕對量和相對量是否合理。如果有必要，總量大一點、比例高一點也是合理的。如果沒有必要，可能相對較低的比例和較小的量仍然可以視為不合理。關鍵是看結構、布局、控制力及其對其他所有制經濟的影響的性質和力度。
三
現階段國有企業改革的方向、重點和難點
對照中國現階段國有經濟存在的一般需要和特殊需要與國有經濟存在的現狀和存在的問題，就能判斷國有經濟改革的方向和主要內容。
現階段國有企業改革的基本方向或必須堅持的基本原則是：建立社會主義市場經濟體制。1992年春天鄧小平「南方談話」，1992年10月中共十四大就做出決定，確定了這一改革的目標。十八大以來一系列重要文件也在審視國內外新情況的前提下一直強調和明確這一改革的方向和原則。關鍵是：在實踐中具體落實，勿忘改革初心，繼續銳意深化改革。
（一）國有企業改革的重點
第一步改革的內容是對現有的企業國有資產或有國有資產的企業進行科學分類；國有資產的適度退出，相關的國有或國有控股企業改制或轉讓；國家作為所有者（代表）對必須保留的企業國有資產怎麼管理；國有和國有控股企業的公司治理結構改革。四項任務是有邏輯和時間順序的。必須先分類，然後確定哪些退出，再確定或設計保留的企業國有資產怎麼管理，最後才是國有和國有控股企業的公司治理問題。
對有國有資產的企業進行分類是國有企業改革的基礎性工作。企業分類可以從不同角度、用不同標準進行。這裡的分類是為了確定國有經濟的規模和產業的空間布局，也可以說是為了確定國有經濟的合理存在的邊界。從理論上說，委託代理的麻煩決定的代理成本決定了國有經濟的規模必須有限度，超出限度就得退。限度的理論界定：如果國家不做，私人不會做的，經營效率再低國家也得做；代理成本雖然高於私人資本，但是國家控制所得的宏觀收益（不只是企業財務意義上的成本收益核算）大於高出的那部分代理成本，國家值得做。
從某種意義上說，所有依法經營的企業都是在為社會公眾提供產品和服務，都具有公益性質，除開完全為了克服市場失靈、提供公共品的企業（既然為了克服市場失靈即市場不能調節 ，當然不能或不完全按照市場的商業規則運作和考核）以外，所有的企業（包括一些需要國家壟斷經營的企業）都應該遵守市場的商業規則，都是商業類。所以，為了確定哪些國有資產退出或保留，對有國有資產存在的企業進行分類時，除開做公益類和商業類的區分外，還應該區分為：提供公共產品的企業、准公共產品的企業、自然壟斷性行業的企業、競爭性領域關係國計民生的重要企業和一般競爭性領域的企業。按此標準，目前有大量國有或國有控股企業或參股的國有資產存在於一般競爭性領域，必須退出。
第二步的改革內容是國有資產退出。首先，在認識、觀念和原則上，必須明確：一般競爭性領域的國有資產，不管存在於壟斷行業的輔業企業中，還是國有獨資控股和參股企業中，不管是直接還是間接控股和參股，必須退出。其次，才是如何退出？退出後的資產去哪裡？從20世紀90年代開始，就有國有企業「抓大放小」和壟斷行業「主輔分離」的改革和相應的國有資產退出。可以吸取那時的經驗和教訓，結合現在的情況有所創新，因為現在的資本市場等方面的條件與當時有了很大不同。現在的企業國有資產，依據企業性質（獨資、控股或參股）的不同可以整體出賣、股權轉讓、被兼并等。當時的問題主要出在所謂的「管理層收購」，現在應該不允許這種方式。在退出的過程中，既要避免一些有某種權力或便利或「關係」人藉機發國有資產「退出財」，又要服從市場定價原則和損失最小化原則，正確理解「國有資產流失」。有些地方嘗試把一部分企業國有資產所有權直接劃轉到社保基金理事會，這筆資產沒有進入社保基金，只是分紅收益進入基金，由理事會和國資委分別派代表國有資產的董事進入經營性企業。這實際上等於沒有退出，只是由國資委擁有變成社保基金理事會擁有。其實，如果把部分國有資產出讓後所得資金直接入社保基金，是合理或可取的，是真正一舉兩得的改革。
我們要從保增長動力、防資本外流和提高國有經濟效率和控制力等多維度認識國有資產從一般競爭性領域退出的戰略意義。
向改革要紅利、要增長的動力，實際上很大程度上是通過國有資產退出、國有企業的改革和國有經濟的結構調整來獲得。1988年以前的改革是增量改革，即允許私有經濟發展和以國有企業的承包製為主的改革推動經濟增長的，1989—1991年增長速度下滑與民營經濟增長乏力相關。1992年開始，又是通過國有企業抓大放小、壟斷行業主輔分離、推動現代企業制度建設，使得民營經濟獲得巨大空間而推動經濟獲得長期高速增長的。2008年危機以來，前幾年靠著各級政府的投資支撐，使得增長速度支撐了幾年或危機表現滯後了幾年出現，實際上經濟增長遇到困難。這固然與世界性危機和中國經濟進入新常態有關，但是，與近十年來國有經濟擴張、民營經濟發展空間縮小或沒有獲得應有的擴大有關，尤其是近幾年民營資本投資積極性明顯下降，真正有私人資本參與的PPP進展也不大。
資本外流主要是民營資本外流，必須引起中國的重視。我們可以「五管齊下」：一是減國有經濟，給民營資本騰空間；二是加強產權保護，保安全；三是減稅、減費，降成本；四是改革政府體制、抑制公權侵犯私權，減麻煩；五是謹慎金融開放，堵渠道。
第三步改革的內容是：應該留下的國有資產怎麼管理？難免多重委託代理，因為不得不留，所以不得不面臨和接受多重委託代理、從而代理成本較高的事實。但是，還是要盡量減少代理層次，每一個代理層次既要有權力，還得有職責、要做事，要避免設置那些只有權利和權力、不做事或不想做事或不能做事、只想擴充向其負責的下屬機構的機構。中國現行體制下，每一個政府部門或參照政府部門的事業單位，都有擴充下屬機構和人員的衝動，對此，在國有資產管理上也要抑制。中國這方面的改革，有關方面鍾愛新加坡的「淡馬錫模式」，實際上是有選擇的鐘愛和實施。中國實際上不可能實施「淡馬錫模式」，中國的實際與「淡馬錫模式」相距甚遠。為什麼不適合中國？這是因為：第一，新加坡是小國，就一個淡馬錫，如果願意的話，總理可以直接兼董事長，如此小的一個國家，一天可以巡查完畢，對企業的經營狀況理解和監控，在信息意義上相對而言比較容易。中國是大國，那麼多的國有資產和國有獨資、控股和參股企業，派董事、高管、監事，得有多少？得成立多少國有資產投資、經營公司？這一領域將成為一個巨大的機構和人員系統，而且根本管不過來，代理問題嚴重是難免的。這就是量變質變規律。第二，基本的經濟和政治制度不同，即實施國有資產管理體制的大的制度背景不同。第三，公務員的產生和激勵、約束機制不同。第四，在公司治理結構中，中國必須有黨委會，而新加坡沒有。這是一個很大的不同點。第五，新加坡的公務員出任董事不在企業拿年薪，也沒有董事會與黨委會的關係。第六，新加坡有完全競爭的企業家或經理人市場，而中國相對於國有或國有控股企業卻沒有，中國的相關企業領導人都必須有行政級別。中國實際實施的改革，是仿照淡馬錫模式，構建了一些國有資本平台公司、投資公司等。可是，實際上：第一，我們的代理層次比它多，它是財政部為主的幾個政府部門派出國資董事，而我們有專門的國資委，國資委下面起碼經過兩層次的國有資產的投資、經營公司才到具體的企業。第二，無論是國有資產投資、經營的公司，還是具體有國有股份的實體企業，領導人都是雙重身份，既是參照 公務員有級別，又是企業人員、拿企業人員薪酬，這個薪酬又不是由市場決定的，而是有關部門按級別確定的。第三，新加坡代表國有資產的董事絕對不在企業拿薪酬（這一點極為重要），而中國現行的情況完全相反，拿年薪、獎金，甚至還有激勵性股權，最近，又對部分最高層董事會人員和高管實行行政性限薪（不知道依據什麼標準確定和限制）。這些選擇性偏好和厭惡，可能不是簡單地用「要體現中國國情和特色」能解釋的。
第四步也是第四項改革的重點內容，是有國有資產的公司的治理結構改革。首先要釐清一些基本理論問題。公司治理是有特定含義的。 所謂公司治理，是在公司的所有權與經營權分離、所有者與經營者（即委託人與代理人）之間信息不對稱前提下，委託人對代理人的激勵與約束。所謂公司治理結構，就是為了尋求委託人與代理人激勵相容的一種機制設計。必須很明確：公司治理的本質是公司的所有者對代理者的激勵與約束；公司治理問題產生的前提：一是所有權與經營權的分離。在不分離的企業里，不存在治理問題；二是委託人與代理人的信息不對稱，一般情況下，代理人佔有信息優勢，從而有道德風險和逆向選擇行為的可能。所謂信息不對稱，有兩個層面：一是作為代理人的經營者對有關企業經營的具體情況（包括有關的市場信息）一般比委託人知道得多；二是作為代理人的經營者，到底有多大的能力、到底是否儘力了，委託人很難準確判斷，而經營者自己是完全知道的。如果信息完全對稱，就沒有必要治理。因為所有者或委託人可以根據所掌握的信息簽訂完全的和恰當的合同，也可以在市場進行優化選擇經營者，就像在超市選購商品一樣。可是，信息對稱幾乎是不可能的。公司治理不等於企業管理。有企業就有企業管理問題，橫向有人、財、物、信息管理，縱向有產、供、銷管理。但是，不是所有企業都有治理問題。政府對公司的治理或宏觀管理不是公司治理；政府和其他社會組織或群體對公司經營有影響不等於參與公司治理；與公司利益相關者不一定都是公司的管理者，更加不一定是公司治理主體。其實，有些公司治理理論表述並不準確，例如，有所謂的「外部市場治理」理論，比較典型的是例子是美國的市場主導型治理模式，實際上依靠市場信息和控制權市場的交易（兼并、收購等），為對代理人激勵和約束提供依據並對經理人員形成壓力，還是股東至上主義的治理理念。市場主導型治理模式的前提是：資本市場是有效的和成熟的，企業家市場是成熟和有效的。實際上不是所謂的公司的外部治理，只是為公司治理提供信息依據。委託人根據市場的信息決定對經理的股權激勵方式和強度，控制權的轉移或爭奪對經理形成壓力，既可以來自老闆對經理的解僱，也可以來自換老闆對經理的不利影響。
一般競爭性領域國有資產參股的公司，其公司治理結構應該按照一般公司構建和改革，有關部門只是、也只能是派出股東代表進入董事會，按股權大小行使在公司的決策權和管理權。所以，與國有資產相關的公司治理結構構建和改革主要針對國有獨資公司和國有控股公司。站在一般化的所有者與經營者的關係上，公司治理結構的本質是股東為了資產保值、增值而對經營者的激勵和約束機制；站在國有資產所有者代表與經營者的關係上，還要增加考慮對國有股東代理者的身份界定和激勵約束問題；站在中國共產黨領導下的國有資產所有者代表與經營者的關係上，還要多考慮黨委在公司治理結構中的定位和作用。關鍵是公司治理結構改革——在提高效率前提下，既要符合一般原則，還要體現中國特色。具體就是公司治理結構中的黨委會、監事會、董事會等的定性、定位，從而定權、定利，國有資產投資決策者、企業經營管理者的身份界定和個人待遇，特別是黨委領導如何定位和有效實現。管國有資產和經營國有資產的企業的人員，哪些是幹部或公務員、定什麼級別？分別歸誰管、拿多少錢、從哪裡拿？哪些是企業家、要不要當作幹部管、薪酬怎麼定、怎麼拿？企業如何去行政化？既是理論問題也是操作問題。
國有（控股）企業加強黨的領導很重要，也是中國特色的治理結構的集中體現，在此作為討論問題的前提。需要研究的、也是更重要的是:搞清楚在企業加強黨的領導的目的是什麼？——必須使得企業更有效率、國有資產保值增值；如何才是加強了黨領導？如何加強黨的領導？如果不搞清楚這些問題，就會在「加強領導」的大原則下和「強化書記權力」的執行中，實際上弱化了黨對企業的領導。黨的領導方式在企業與在其他領域比較，目的不同，方式也不同。獨立董事制度是歐美法系裡公司的監督機構，監事會是大陸法系裡公司的監督機構，中國現在的公司治理結構中，既有監事會，也有獨立董事，還有工會，更有黨委會，應該都是起監督作用的，其實都不起作用或作用錯位或作用微弱，需要改革。建議在兩種方案中進行選擇。
方案一：廢除監事會，設獨立董事或外部董事。董事會由股東代表組成，由國資委與組織部完全按照「黨管幹部」原則和公務員系列委派國有股的代表，根據需要，可以委派一名以上的董事，黨委會根據需要組成，人數不必多，如果是國有獨資公司，董事會成員中除開獨立董事外，董事會成員與黨委會成員可以一致，如果是國有控股公司，黨委會成員由國有股代表加上公司的工會主席和職工黨員代表組成（他們不能因為是黨委委員而另外在企業獲得報酬），黨委委員數占董事會成員三分之二即可，書記和董事長制度性一體化，代表國有股的董事長、董事和黨委成員不能在任職企業拿任何報酬，其個人收入由政府財政按公務員級別發放，可以考慮區別於別的公務員、有合理適量的補貼，董事會組成除開國有股東和其他股東代表外，還需要一定比例的外部董事或獨立董事董事會；董事會按照市場原則和法定程序招聘經理人員和確定其薪酬，經理人員（包括總經理和總裁）不管原來身份如何，一律沒有行政級別，不能是「幹部」，如果不是合法持有公司股權，一律不得進入董事會；這是一個廢除現有監事會的治理結構。
方案二：明確企業黨委的職責就是監督（管事）和管人；取消獨立董事，強化監事會，讓黨委會與監事會統一併領導工會，書記兼任監事會主席，監事會中還可以聘任專家。這樣才可能對董事會和其他高管的經營決策和管理有真正的重大事項監督和日常監督。黨委會和監事會負責人事管理，包括招聘經營管理者；董事會由出資者代表組成；國有資產出資者代表和黨委會成員都是「幹部」即公務員，不能與企業有私人利益關係（否則難免與企業其他高管串謀，維護行業利益和其自身利益，可能集體腐敗和坑害國家和企業），即不能在企業拿年薪、獎金和職工股，由派出級別的黨委（組織部）或政府管理和財政支付其報酬（參考同級別公務員，加上一定的補貼）。
以上兩方案，一個是黨委會和監事會管人、監督董事會的經營決策和經理的決策執行；一個是黨委會和董事會管人和重大經營決策，都體現了黨委的重要作用，都從制度上截斷了企業中具有「幹部」身份的人與企業的利益關係，便於決策和監督的超脫性、客觀性和科學性。對他們的激勵和約束是組織部和國資委的事情。都讓經理人員市場化，也就用不著組織部安排和管理那麼多的企業幹部和沒有依據地去確定、限制他們的薪酬。這樣，既有利於黨管幹部、監督重大決策，又有利於培育和利用企業家市場，還有利於重大決策監督者、重大決策者與經營管理者合理分工並且防止串謀。
（二）國有企業改革的難點
改革開放以來幾十年，在不同階段，國有企業改革的主要困難是有區別的。20世紀90年代以前，企業改革是三大內容：一是大量國有企業實行承包制，依靠契約界定國家、企業領導人或承包者、職工之間的責權利關係。困難主要是由於信息不對稱，導致政府主管部門與企業之間一對一談判艱難，往往出現逆向選擇和道德風險問題以及「鞭打快牛」現象，治理結構和企業管理體制上就是廠長或經理與黨委的關係問題。二是允許個體私營企業產生和發展，主要困難是意識形態方面，質疑這種現象是否社會主義、是否構成對公有制經濟的威脅。實際上這種國有經濟以外的增量改革極大地推動了中國經濟增長和增加了就業，同時倒逼了國有企業的改革。三是一些中小國有和集體企業試點股份制改造。主要困難或阻力也是意識形態方面，擔心這是搞私有化，甚至認為是資產階級自由化在經濟領域的表現。總之，這一階段改革的主要困難或障礙是與意識形態相關的認識問題。1992年鄧小平「南方談話」和十四大以後，儘管意識形態問題仍然存在，但是對改革實踐的實質性阻礙告一個段落，直到21世紀初期的幾年，國有企業改革的主要內容是股份制改造、抓大放小、壟斷行業主輔分離，改革的目標是企業機制轉換和國有資產布局的戰略性調整和退出，同時讓民營經濟獲得發展。由於體制原因，國有企業機構臃腫、冗員嚴重、不良債務巨大，積重難返，加上90年代中後期國際性金融危機，所以，當時國有企業改革的主要困難是「人」和「錢」的問題，即國有企業眾多職工下崗再就業和不良債務（也是國有銀行的不良資產）問題。由於戰略方向正確、具體措施到位，兩大困難解決得比較好，不僅市場經濟體制建設快速地實質性進展，而且經濟長達十年以上的高速、穩定增長。分別於2002和2003年召開的十六大和十六屆三中全會的決定都強調國有經濟的戰略性調整和壟斷行業的改革。應該說，國有企業、包括壟斷行業的改革是繼續推進的，在改革過程中，肯定出現了一些問題，特別是國有資產退出一般競爭性領域（包括壟斷行業輔業退出）的過程中，一些管理層人員和隱性權勢集團巧取豪奪國有資產，2006年前後的一些事件可能導致了國有資產退出性的國有企業改革發生逆轉，此後長時間不僅國有經濟不退出，而且在做大做強國有經濟的口號下大舉進軍各個領域，因此形成了現在國有經濟覆蓋面大、總量大、機制轉換不大、效率低下的局面。十六大以後到十八大以前，由於前期改革的後續作用和2008年危機後各級政府的強力反危機，特別是國內各個方面都比較平穩，在國有經濟大擴張背景下，經濟增長還是高速而平穩的。但是，國有企業改革減速、甚至逆轉和過度反危機的後續不良作用以及危機的滯後作用，在十八大以後都顯現出來。儘管十八大和十八屆三中全會都強調國有企業改革，同時還出台一些改革文件，但是，總是覺得改革難度太大，不知道從何處突破，甚至不知道往哪個方向發力，供給側結構性改革，應該主要針對國有企業，好像只是產業結構、產品結構的改革，又好像離不開國有企業的體制改革，也說要搞混合所有制改革和PPP，可是實質性進展還是很難的。改革是進入了深水區和攻堅階段，「堅」在何處？「難」在哪裡？什麼東西或誰阻礙著改革？主要困難來自兩個方面：
最大的阻力或困難是一些利益集團的阻撓。不否認現在的國有企業改革仍然將面臨職工失業和債務問題，但是，已經不是主要的和不可克服的困難。從發展和長遠的角度看，只有改革才能解決增長、就業和債務的問題，我們曾經的改革也充分證明了這一點。從當前看，我們確實有很多有利因素和措施可以很大程度上解決或緩解這些問題。圍繞國有企業和其他形式的國有經濟，已經一定程度形成了利益集團——有些是顯性的，例如，國有壟斷行業全行業形成巨大行業性利益集團，阻撓壟斷性企業的改革和屬於一般競爭性行業的輔業企業的改革；有些是隱性的，例如，一些有條件、有能力、能以多種形式從國有企業獲得好處的群體，對於他們來說，國有企業和國有經濟，就像他們自家的金庫和倉庫。如果真的把這些企業都公開、公正地改成了非國有，就不能再隨意取得好處了，起碼得有條件獲得。顯性利益集團中的行業一般職工常常會以公開方式向政府表達意思（如果改革給他們帶來利益損失）。不過，這不是改革真正的困難，因為改革會使得企業更有活力，改了以後他們可能更好，改革過程中，政府也可以用一定方式補償他們的損失。改革的真正困難是隱性利益集團（實際上包括了國有企業的一些管理層）的隱形阻撓：一是把自己的利益目標載入在一些非常「高大上」的口號之中，通過輿論宣傳，騙取民眾支持。二是利用國有企業普通員工在信息和認識上的局限，煽動和「綁架」他們，讓他們誤以為改革就是要讓他們受損，從而給政府和改革施壓。三是研究、揣摩高層決策者的價值取向，把自己的利益目標包裝得與高層價值一致，獲得高層認可，實際上是把自己的利益目標巧妙地變成了高層意志和國家意志；四是通過院外活動干預改革決策，使之對自己有利或避免使自己受損。總之，隱性利益集團的隱形阻撓是改革的最大阻力。
其次，在國有企業改革和公司治理上，確實還有認識上的偏差，而這種認識問題也很容易被利益集團所利用。具體就是在國有和國有控股企業堅持黨的領導問題。在企業中、在公司治理結構中，我們把堅持黨的領導作為前提，討論如何堅持、如何加強黨的領導？通過什麼形式才能更好地體現黨的領導？幾個具體問題必須釐清，否則公司治理結構難以完善：第一，黨管幹部是對的，但是企業家不是幹部。黨派駐企業的國有資產代表，當然是幹部，即公務員，有級別，由組織部依照幹部原則，結合企業實際選拔產生，不能在企業有自己的利益；企業家造就和存在於企業家市場，由黨和政府（具體落實到企業黨委會和董事會或者黨委會和監事會）根據需要從市場招聘，其薪酬由企業家市場決定，具體由招聘者與企業家談判確定。第二，黨對企業的領導或在企業的定位到底是什麼？是決策執行者即經營者、決策者還是決策的監督者？其實，比較符合實際的定位應該是：重大決策方向的把握者和經營決策、執行的監督者。與前面闡述的兩種方案一致。如果黨委會與董事會合一，不設監事會，黨委成員作為董事會的主要成員，實際上因為控股股東代表身份，無疑是主導重大經營決策者，同時，也實際上還是決策執行的監督者，黨委會的監督與獨立董事的監督有所不同。如果設監事會，黨委與監事會合一，黨委就是重大決策和日常決策的全程監督者，監事會是一個強化了、與黨委會合一的監事會，不是現在公司治理結構中被弱化了的監事會，有否定董事會決策的權力。其實，黨委依靠管人和監督決策，足可以保障企業經營符合黨和國家利益。黨管人在兩個環節：黨按幹部原則選派合適人選、以公務員身份進入公司，成立黨委會和進入董事會或監事會，然後黨委會和董事會或黨委會和監事會根據需要確定主要經理人員。兩個層次的人管住了不可能管不住企業。第三，黨在企業的領導，目的、方式等都有其特殊性。必須明確：目的是國有資產的保值增值和國有經濟對 國民經濟的控制和引導（也包括國有資產的適時進退）。對企業黨委工作的考核也應該以此為標準。要避免在加強黨的領導的原則和口號下，因為目的不清楚、目標不明確、方法不正確而實際上否定或削弱了黨的領導。
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