「退出」的政治：美國退出聯合國教科文組織

退出原因：以色列

美國國務院12日宣布，美國將於2018年12月31日退出聯合國教科文組織（UNESCO）。

位於巴黎的聯合國教科文組織總部大樓

美國外交學會會長理查德·哈斯(Richard Haass)隨即發表評論：「美國已經退出或威脅退出了如下國際組織或協議：跨太平洋戰略經濟夥伴協定（TPP），巴黎協定，聯合國教科文組織，北美自由貿易協定（威脅退出），伊核協議（威脅退出）。特朗普的外交政策終於有了主題：退出的理論(Withdrawal Doctrine)。」

美國外交學會會長理查德·哈斯在個人推特發表評論

美國國務院發表聲明稱，美國決定退出聯合國教科文組織基於以下理由：不斷增長的會費負擔；該組織「持久的反以色列偏見」。

按照根據國家經濟實力等制定的會費分配比例，美國每年需承擔約8000萬美元會費，占教科文組織總經費的22%。美國自2011年開始拒絕繳納會費，目前已拖欠共計5.5億美元會費。不過聯合國教科文組織總幹事博科娃說，她已經不斷聲明立即追繳會費並非當務之急。亦有教科文組織官員向媒體表示，僅從會費的角度來看，美國的退出甚至對教科文組織更加有利，因為此後可以重新制定會費分配比例，使很多項目擺脫因美國經費無法到位而停滯的局面。

美國政府自己發布的官方聲明（圖源：美國國務院官網）

相比於會費，巴以問題才是美國與聯合國教科文組織真正的核心衝突。正是因為巴以問題，美國在奧巴馬執政的2011年開始不再繳納教科文組織會費。2011年，聯合國教科文組織接納巴勒斯坦為會員國，這是巴勒斯坦第一次被聯合國機構正式接納為會員國，在其外交史上具有里程碑式意義。美國和以色列在表決時均投了反對票並且強烈抗議，隨後均停止繳納會費。

美國和聯合國教科文組織在巴以問題上的最近一次衝突發生在今年7月。位於巴勒斯坦約旦河西岸的希伯倫老城在第４１屆聯合國教科文組織世界遺產委員會會議上被列入世界遺產名錄，而這一具有3000年歷史的宗教聖城目前處於以色列實際控制之下。巴勒斯坦方面申遺獲批可讓其擁有更多法律依據爭取自身權利，這引發以色列和美國強烈不滿。美國常駐聯合國大使尼基·黑莉證實，這次世界遺產評選事件是使美國退出的「最後一根稻草」，她同時稱教科文組織的政策決議「對我們的價值觀充滿敵意，是對正義和常識的嘲諷」。

在美國宣布退出聯合國教科文組織之後，巴以雙方迅速表態。以色列總理內塔尼亞胡讚賞這一決定是「勇敢且道德的」，並表示將同時退出教科文組織以支持美國。以色列常駐聯合國代表稱：「這就是歧視以色列的代價」。巴勒斯坦國家行動黨領袖巴爾古堤則指責美國此舉是「完全、徹底偏袒」以色列，並稱巴勒斯坦遲早會出現在聯合國各個機構，質疑美國到時是否會繼續退出世界衛生組織（WHO）及世界知識產權組織（WIPO）。

以色列總理本雅明·內塔尼亞胡與特朗普

據媒體報道，美國宣布退出的消息發布後，許多在巴黎的遊客紛紛前往教科文組織總部，在飄揚著各會員國旗幟的廣場上與即將降下的美國國旗合影，教科文總部大樓內則「充滿了失望的情緒」。總幹事博科娃對美國的退出「深表遺憾」，她在發表的聲明中引用了教科文組織憲章開篇的詩句「戰爭起源於人之思想，故務需於人之思想中築起保衛和平之屏障」，這句詩出自美國詩人麥克利什。博科娃同時表示，根據她的理解，美國與教科文組織在許多方面有著相同的價值追求。包括紐約大都會博物館館長Daniel H. Weiss等在內的許多美國文化界人士對美國政府退出聯合國教科文組織表示了批評。

聯合國教科文組織總幹事博科娃對於美國退出的決定「深感遺憾」，並稱此舉為「多邊主義的損失」。（因為精明能幹，博科娃又被稱作「聯合國內的希拉里、默克爾」，2016年曾競選聯合國秘書長）

不受美國控制的聯合國機構

美國為何無法控制聯合國教科文組織，聯合國教科文組織又為何在許多議題上堅持和美國相反的立場？這和聯合國教科文組織的起源、機制和政治背景有關。

1945年11月，二戰結束不久，盟國教育部長會議在倫敦舉行聯合國會議，與會代表決定要成立一個組織，從「價值觀」上消除戰爭的威脅，「在人的頭腦中建設和平」。最終在法國和英國的主要推動下，聯合國教育、科學及文化組織（UNESCO, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization）成立，作為聯合國旗下專門機構運轉至今。

教科文組織試圖推進全球範圍內的科學研究、文化傳承，並且大力宣傳男女平等、新聞自由、種族和解等理念，其中最為公眾所熟悉的工作是對世界遺產的評選和保護。

1984年，紐約的自由女神像被聯合國教科文組織列為世界文化遺產

今天的教科文組織由大會、執行局和秘書處三大部門組成。其中大會為最高機構，由各國代表組成，每兩年召開一屆大會。2013年，時任中國教育部副部長郝平（現北京大學黨委書記）當選第37屆大會主席，目前已結束兩年任期。值得注意的是，教科文組織大會採用「一國一票」的原則，所以美國無法輕易影響政策走向。雖然美國多次當選教科文組織的執行局委員國（共58個），但與在聯合國大會中美國是擁有否決權的安理會常任理事國完全不同。自2011年停繳會費之後，美國在教科文組織大會中的表決權亦被取消。

教科文組織的另一特別之處在於深受法國政治影響。從創立之初，教科文組織的總部就設立在巴黎，並且得到法國政府的全力支持。戰後法國在政治軍事方面實力下降，轉而以推廣法國文化作為重要發展策略，教科文組織就成為了最好的平台。歷任教科文組織總幹事基本都相當配合法國的教育宣傳工作，以致有UNESCO de la France（法國的教科文）的說法。現任總幹事博科娃雖是保加利亞人，但在重要場合演講均會先後使用法語、英語，其形象亦廣受法國輿論歡迎。今年9月，美國國務卿蒂勒森曾事先釋放過可能退出教科文組織的消息，他首先通告的就是法國總統馬克龍，而非聯合國系統官員。

不過法國恰恰是與美國在國際政策上不一致的西方國家。二戰後法國曾多次和美國發生衝突，最為主要的如1966年戴高樂宣布法國退出北約和2003年法國強烈反對美國對伊拉克進行軍事打擊。在巴以問題上，法國也更加偏向巴勒斯坦一方，多次發起和談調停，受到巴勒斯坦方面讚賞。法國社會輿論更是有同情巴勒斯坦的傳統，巴勒斯坦解放組織曾長期活動在法國各大城市，進行結社和募捐活動，以至今天法國的一些經濟欺詐活動仍打著巴勒斯坦復國籌款的旗號。

正是這種背景之下，2011年9月巴勒斯坦尋求成為聯合國正式成員國時，因美國反對而失敗後，教科文組織於10月份無視美以威脅進行投票，接納巴勒斯坦以成員國身份加入，進而推動巴勒斯坦取得了聯合國觀察員國地位。

對於教科文組織這樣一個政策時常與自己相左並且無法掌控的機構，美國便以停繳會費乃至退出作為政治表態，尤其是在意識形態鬥爭較為激烈的時期。1984年里根政府時期，美國就曾退出教科文組織。當時正值美蘇冷戰的關鍵時期，教科文組織在諸多項目和議題上沒有配合美國，里根政府批評教科文組織「過度政治化」「對自由社會抱有敵意」，隨即退出。直到2002年，「9·11」事件後布希政府為儘可能團結國際社會，重新加入了教科文組織。

本次特朗普任內的又一次退出，很大程度上是又一次政治表態。教科文組織總幹事博科娃稱美國此次退出是「多邊主義的損失」，而特朗普恰恰不相信多邊主義的理念。今年9月特朗普出席聯合國第72屆大會並發表演說，他向與會代表說：「正如同我會將美國的利益放在首位一樣，各位也會將本國的利益放在首位。」

特朗普上月首次在聯大演講

美國退出聯合國教科文組織並不意外。據教科文組織工作人員透露，自特朗普當選美國總統，教科文組織便已準備好了美國的退出。此前教科文組織總幹事博科娃和希拉里及其競選團隊素有良好關係，雙方甚至協商過在其勝選後補上拖欠的會費。不過最終當選的特朗普在相關問題上和希拉里政策截然相反，他上任以後也始終沒有任命美國常駐聯合國教科文組織大使，僅派駐一位副代表。

值得注意的是美國公布消息的時機。法國時間10月13日，前法國文化部長奧黛麗?阿祖拉當選為新一任聯合國教科文組織總幹事。而美國公布退出決定正在此前一天10月12日，12日正是新一任教科文組織總幹事選舉的關鍵時期，當時已經進行至倒數第二輪投票。現任總幹事博科娃在接受法國媒體採訪時稱，雖然自己早已知道美國將要退出，但對其宣布這一消息的時機感到「意外」「不知道為什麼」。分析認為，特朗普政府故意在博科娃任期最後發布這個壞消息是向其表達不滿，因為博科娃一直秉承「不相信文明衝突、主張多元主義」的理念、同時任期內大大擴張了教科文組織影響力，對美國不利。美國此舉也為和新任總幹事建立關係留有餘地，退出之後，美國仍會通過英國、日本等代理國家在教科文組織中發揮作用。

（圖片來自網路）

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