大清帝國的報銷流程

清同治七年(1868年)，捻軍即將被徹底消滅，這場從咸豐元年(1851年)廣西金田起義開始，歷時近20年的社會大動蕩終於快要結束了。戰爭進入掃尾階段，軍費的報銷提上了議事日程。但是讓湘軍、淮軍的主帥曾國藩、李鴻章有點煩惱的是，軍費的報銷遇到了一點兒麻煩。

按照大清帝國的財務制度，報銷的過程一般是：花錢的部門填寫報銷清冊，送交戶部(財政部)；戶部接到報銷清冊後進行審查，這個過程類似於審計；一切報銷項目符合規定後，戶部題寫希望准予報銷的奏摺，交最高領導——皇上審批；如果皇上簽字同意報銷，戶部給申報部門一個批文，整個報銷流程就結束了。

在這個過程中，最關鍵的是戶部的審計，其他都是例行公事。但是戶部權力的真正體現不在審計，而在於如果它說你的報銷項目不符規定，說你有造假賬的嫌疑，那你的報銷就不能通過。為了順利報銷，申報部門就得有一筆專門的活動經費，這筆經費在歷史上就叫「部費」。

審計就看送不送錢

歷史上的「部費」主要是落入書吏的腰包，而這又與特殊的歷史情況有關。書吏只是一些普通辦事人員，他們的工作是抄抄寫寫，類似於辦公室里最底層的文員，他們的上面有許多人——司官、員外郎、郎中、侍郎、尚書管著。問題是，這些人很少懂財務方面的專業知識，更不願把時間、精力花在那些枯燥乏味的賬目上，所以他們就把審計的職責推給了書吏。書吏說行，他們就在同意報銷的審核報告上簽字；書吏說不行，他們就在批駁的意見單上簽字。

這樣一來，書吏們就有了一個不小的權力，對要求報銷的賬目不去憑公審計，而是看你送不送錢，這些錢就有了一個專門的詞，叫做「部費」。給了「部費」，即使不符規定，賬目漏洞百出，他們也可以睜一隻眼閉一隻眼讓你通過；如果不給「部費」，即使賬目天衣無縫，完全符合規定，他們也可以找個理由打回去，讓你核查清楚了再來報。

曾國藩報銷也托關係

戶部書吏因為有了這種權力，導致不交「部費」就報銷不了，幾乎想報銷的人都會遇到這種麻煩，而曾國藩、李鴻章需要面對的就是這個問題。他們解決問題的方法也是找關係、通門路、託人去「打點」。

李鴻章托的人是王文韶(1830～1908)，王當時是湖北的一個道台，以前在戶部任過職，有部里的人脈。王讓人去找書吏，探探他們的口風。反饋回來的消息說，書吏的胃口很大，要求給一厘三毫的回扣。所謂「厘」，就是報銷一百兩給一兩。一厘三毫，就是報銷一百兩給一兩三錢。當時湘軍、淮軍要報銷的軍費是3000多萬兩銀子，按一厘三毫算「部費」需要40萬兩。

曾國藩托的人是李宗羲(1818～1884)，李當時是江寧(南京)布政使，相當於江蘇省長。李自己與戶部的人不熟，他是託了一個叫許緣仲的人出面和戶部書吏接洽的，討價還價的結果是給八萬兩，顯然書吏已經算是給了很大的優惠政策。

曾國藩對給「部費」很不滿意，即便只給八萬兩，籌措也需要傷腦筋，因為這筆錢是不能通過正式的財政制度得到的。於是，曾國藩向皇上遞交了一份報告，請求軍費報銷免於審計。皇上出於對他們平定太平天國、捻軍的卓越功勛的肯定，同意了他們的要求，曾國藩對此感激涕零，在給兒子曾紀澤的信中說他對此「感激次骨，較之得高爵穹官，其感百倍過之」。不過，曾國藩也表示，以前已經和戶部書吏說好要給的八萬兩銀子「部費」還是照給，但書吏們不能再多要了。

禁革「部費」，直接導致亂攤亂派

書吏索取「部費」，不給辦不成事，而在正式的財政制度里又沒有這項收支，那麼「部費」又從哪裡來呢?一般是省級衙門向下屬攤派，層層落實，最後落到州縣官員頭上。州縣官員自然不會自己掏錢，他們會在徵收錢糧時通過加收「火耗」等形式籌集，這成了州縣官員在徵稅時收取稅外之費的一個原因。

亂攤派勢必引起老百姓不滿，影響社會安定，對於皇上的江山來說有不利影響，所以清代歷朝皇帝都想取締這種於吏治民生有百害而無一利的做法，其中以雍正最認真，所採用的方法也最符合現代財政制度。雍正的辦法是專門成立一個類似於現在的國家審計署這樣的機構，取名為「會考府。」，規格很高，直接對皇帝負責，不受任何外在干擾。但是，這種做法能否徹底解決「部費」的問題呢?

機構增多越管越亂

在會考府成立之初，就有一個叫崔致遠的中央官員對此表示了憂慮。他說，假如害怕中央部門的官員對國家法規、政策陽奉陰違而不能完全信任，那麼怎麼知道新設的會考府官員就都誠實可信?弄得不好的話，怕是為了革除弊病而新設一個衙門，最終卻因新衙門的設立而弊病更多。

崔致遠不幸言中。從雍正二年(1724年)十月二十三日的一道上諭來看，地方上不僅沒有因為中央三令五申禁止「部費」而真的不再送「部費」了，相反，因為多了一個會考府，「部費」也就得準備兩份，一份給相關主管中央部門，一份給會考府。恐怕正是這個原因，雍正意識到會考府雖然「有益於察核」，但衙門設立一久，一切都易浮於形式，「多一衙門即多一事端」，所以在雍正三年九月，這個存在三年的機構被裁撤了。

灰色收入抵半個國庫

既然「部費」無法革除，而其享用者又主要是書吏，這就形成了在京城吏比官富的特殊現象。那麼，書吏們到底有多少錢?晚清學者馮桂芬說自己曾經做過估計，吏部四個司的書吏每年大概能得到300萬兩銀子的好處費，加上兵部、戶部、工部，四部書吏每年所得應該不少於1000萬兩銀子。外省衙門人數更多，貪污得也多，當然更不止1000萬。從銀子的來源看，其中有三成來自國家財政，其餘七成都是民脂民膏。

按照馮桂芬的估計，在他生活的道光、咸豐年間，全國的書吏每年得到的灰色收入超過了2000萬兩銀子，而當時全國的財政收入不過是4000多萬兩。這意味著，書吏灰色收入的總額高達國家財政的一半。

儘管清代歷朝皇帝下了很多禁革「部費」的聖旨，但禁革「部費」的努力是無效的。帝國行政需要書吏，書吏們既沒有多少法定福利，也沒有升遷方面的制度激勵，所以他們唯一的目的就是通過辦事程序撈錢，所以「部費」並不是想禁就能禁的。

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