國研中心副主任：建設雄安為何是千年大計國家大事？

推動雄安新區創新發展

既大有希望又難度不小

張軍擴 圖/視覺中國

本文首發於總第824期《中國新聞周刊》

「通過近三年的實踐看，非首都功能疏解工作實際進展比較快、效果也比較好。」國務院發展研究中心副主任張軍擴在接受《中國新聞周刊》專訪時如此評價。

《京津冀協同發展規劃綱要》明確需要疏解四類北京非首都功能。據北京市統計，對於其中第一類，2013以來北京累計退出高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益的「三高兩低」企業1341家，已經提前一年完成到2017年的疏解任務。第二類進展也比較快，3年來北京市累計調整疏解商品交易市場370家，涉及商戶6.1萬戶，從業人員21.8萬。第三類，學校醫院等方面的疏解工作也在緊鑼密鼓進行，主要措施包括，市屬高校壓縮招生規模，將在校生向市郊新校區疏解，各大醫院也都加緊將其部分功能向北京市郊甚至河北轉移。

在張軍擴看來，第四項任務，即對部分行政性、事業性服務機構和企業總部等的疏解工作進展相對較慢一些，「主要是相關政策還需要進一步明確」。

疏解北京非首都功能不僅是解決北京大城市病和促進京津冀區域協同發展的共同需要，亦是個「先手棋」，而設立雄安新區就是在這一背景下展開的。

如何理解設立雄安新區的戰略思路及其意義？為此京津冀協同發展專家諮詢委員會委員、國務院發展研究中心副主任張軍擴作了全面解讀。

兩種功能的有機結合

中國新聞周刊：4月初，中共中央、國務院印發通知，決定設立雄安新區。在京津冀協同發展的大背景下，這一決策的意義是什麼？

張軍擴：我認為，中央提出京津冀協同發展，主要有四個原因：

首先，是出於解決北京大城市病的考慮，是解決北京大城市病的需要；二是解決區域性生態環境問題的需要；三是促進河北發展、縮小區域差距的需要；四是新形勢下打造新的增長極的需要。

不難看出，這四個問題不僅都十分重大，而且都是需要迫切解決的問題，哪個問題解決不好，或解決慢了，都會對全局發展產生不利影響。

但問題是，如何才能比較有效地推動這幾個問題的解決呢？仔細分析不難發現，這幾個問題看起來屬於不同層面、或不同領域的問題，實際上卻是相互聯繫，相互掣肘，甚至相互矛盾的，單項突進很難取得好的效果，只有把它們放在一個戰略框架下進行考慮，進行謀劃，進行推進，努力使其相輔相成，相互促進，形成合力，才能取得1+1大於2的效果。

因此，中央提出京津冀協同發展戰略，而不是簡單提解決北京大城市病，或簡單提促進河北發展，其道理就在於此，就是要把這幾個問題放在「京津冀協同發展」這樣一個統一的戰略和政策框架下統籌解決，以求取得相輔相成、相互促進的整體效果。

從京津冀協同發展或打造世界級城市群的角度看，城市副中心和雄安新區都是北京這一核的組成部分，或者說，是北京都市圈的組成部分。過去北京的建設在空間上採取攤大餅的平面擴展模式，今後要改變思路，要嚴格控制主城區規模擴張，逐步形成主城區與衛星城的都市圈的城市空間結構。而在衛星城方面，北京城市副中心和雄安新區是最重要的兩個。

北京市與津冀兩省市協同辦共同研究制定了《關於加強京津冀產業轉移承接重點平台建設意見》，其中明確了雄安新區的承接方向為中央在京部分行政事業單位、總部企業、金融機構、高等院校、科研院所。

所以說，推動京津冀協同發展，不僅要解決京津冀面臨的突出問題，也是新時期打造國家經濟新增長極的需要。

中國新聞周刊：雄安新區要打造北京非首都功能集中承載地，打造貫徹落實新發展理念創新發展示範區，這兩種功能之間是什麼關係？

張軍擴：按照《規劃綱要》，疏解的原則中有一條，就是要集中疏解與分散疏解相結合。之所以需要集中疏解，是因為有些非首都功能可能需要相對集中一些，更有利於其發揮功能，也有利於相關服務設施的建設。

我個人理解，提出打造集中承載地，還有兩個考慮：一是與北京城市副中心的建設相呼應，二是通過疏解支持河北的發展。但單純建設集中承載地的想法會面臨幾個問題。一是如果只是建設集中承載地，都是一些非首都功能，沒有相應的有競爭力的產業，那麼這個城市如何運作，既無吸引力，也很難持續；二是如果只是集中承載地，沒有經濟功能，那麼對河北省的發展就很難發揮足夠的輻射和帶動作用；三是城市按照什麼理念建設問題，如果土地模式、房地產開發模式不改革，產業檔次和城市建設標準不高， 那麼建設起來的集中承載地，將不僅不符合新發展理念要求，還會造成新的經濟、社會和生態問題。

正是出於這種考量，中央決定將打造集中承載地的需要與按照新發展理念建設示範區的需要有機結合，拓展了新區建設的功能，提升了新區建設的定位和目標，最後上升到 「千年大計、國家大事」的高度。

中國新聞周刊：如何理解「繼深圳經濟特區和上海浦東新區之後又一個具有全國意義的新區，是千年大計、國家大事」這一表述？

張軍擴：經過近40年的發展，目前中國的改革開放和現代化建設又走到了一個十分關鍵時期。一方面，儘管縱向來看，中國的人均GDP已經超過8000美元，進入了上中等國家行列，但與發達國家相比，中國發展水平依然差距很大，發展任務依然任重道遠。

而另一方面，儘管傳統的發展模式和體制模式在過去的30多年間取得了巨大的成功，但隨著發展階段和發展環境的變化，已經難以為繼，轉變發展方式和體制模式既刻不容緩，又任重道遠。國際經驗研究說明，對於追趕型現代化國家而言，在經濟發展達到中等水平之後，轉變發展方式以保障經濟的持續增長，既十分重要，也充滿風險和挑戰，搞得不好，就會陷入所謂的「中等收入陷阱」而難以自拔。因此，能否通過改革的深化來保障我國發展模式的成功轉變和經濟結構的成功轉型，從一定程度上講，其意義並不亞於前兩個時期。

如何通過改革以促進經濟發展方式的轉變和經濟結構的轉型升級，中央做出了全面系統的部署，這包括五位一體的總體布局、四個全面的戰略布局、五大發展理念等等，關鍵是要通過切實可行的部署和舉措，把這些戰略和舉措落到實處，取得成功。這既需要頂層設計，也需要區域試驗和探索，以積累經驗、完善政策，同時發揮引領和示範作用。

所以，我們就不難理解中央對雄安新區確定的「努力打造貫徹落實新發展理念的創新發展示範區」的深刻含義。因此，如果也要用一個詞來概括設立雄安新區的意義的話，那就應當是「創新轉型」的標誌，要在新時期按照新發展理念實現創新轉型發展中發揮示範帶動和引領作用。也正因為如此，才是國家大事。

優勢很大 困難不小

中國新聞周刊：在你看來，雄安新區的創新發展有哪些優勢？

張軍擴：從優勢來講，一是京津冀區域豐富的科技資源優勢。首先，京津冀區域彙集了眾多的研發機構，研發優勢顯著。北京擁有中央和地方各類科研院所400餘個，其中中央級科研院所佔全國比重74.5％。就京津冀區域而言，科研機構達到513家，占整個東部地區總數的35.8％，比長三角地區多128家。該地區還擁有上百家不同行業不同領域的國家重點實驗室。等等。其次，京津冀地區人才資源密集，優勢明顯。根據第六次人口普查數據，在京津冀地區就業人口當中，大專以上學歷人口所佔比重為14.6％，比全國水平高出4.5個百分點。2012年京津冀地區研發機構擁有研發人員11.9萬人，佔全國比重接近三分之一，相當於長三角的2倍。創新領軍人才優勢更加明顯，全國兩院院士有近一半長期在北京工作生活。豐富、集中的科技資源，是打造雄安新區創新驅動發展的新引擎的基礎條件和主要優勢。

二是體制政策優勢：中央將京津冀協同發展戰略作為新時期三大重點區域發展戰略之一，將雄安新區作為千年大計、國家大事，充分體現了中央對京津冀協同發展和雄安新區建設的高度重視。在這個背景之下，必然會傾全國之力，包括物質資源和政策資源，力推京津冀協同發展和雄安新區建設其取得成功。《規劃綱要》專門辟出一章，講創新發展，提出打造京津冀協同創新共同體，並從三個方面進行了具體部署。

三是區位空間優勢：雄安新區距北京、天津基本等距，隨著快速交通網路的建成，均可實現30分鐘通達，交通十分便捷。隨著北京非首都功能的逐步遷入，將於通州一起形成首都兩翼，兩個副中心。更為重要的是，雄安新區現有開發程度較低，發展空間充裕，具備高起點高標準開發建設的基本條件。

中國新聞周刊：優勢之外，又有什麼困難和挑戰呢？

張軍擴：一是區域創新要素的供給與需求之間的匹配性不足。北京作為京津冀區域和全國的科技創新中心，是研發成果的主要來源地。但北京的研發以高校、研究機構為主，其成果大多來自國家層面的研發計劃和戰略布局，較多集中在高端領域、高端環節，與京津冀特別是河北的產業對接不足。同時，受發展階段制約，河北、天津雖然對創新成果的需求較大，但集聚高端要素、承接技術轉移的能力還比較弱。

二是雄安新區自身創新發展的環境有待形成。創新要素的集聚，既需要一定的基礎設施、產業配套能力、各種生產生活服務性設施等硬體條件，也需要體制、政策、社會文化氛圍等軟體條件。這樣的環境，不是一下子能夠形成，必然需要一個由少到多、從量變到質變的逐步積累的過程。而在開始階段，必然會面臨更多的困難和挑戰。

三是雄安新區自身發展基礎比較薄弱。三縣既沒有特別悠久的歷史文化沉澱，也缺乏厚實的工業基礎。2016年三縣合計GDP僅有200多億元，人均GDP最高的雄縣也僅有2.8萬元，僅相當於全國平均水平的一半。產業結構上也只是服裝、塑料製品、食品加工、箱包等傳統的低檔次產業。周邊而言，要麼是比較落後的農村，要麼是比較傳統的工業，缺乏創新發展的產業基礎。

中國新聞周刊：那麼，對於推動雄安新區創新發展，你有哪些建議？

張軍擴：推動雄安新區創新發展，既大有希望，又難度不小，需要在明確思路的基礎上，不懈努力，久久為功。從大的思路來講，要處理好四個方面的關係。

一是要處理好政府與市場的關係。推動創新發展，離不開政府的作用，但政府最主要的作用，還是要通過改革和政策的完善，著力創造有利的區域創新的環境，著力培育能夠吸引、集聚、高效配置和利用各類創新要素的市場機制。否則，創新發展的效率和可持續性都很難保障。

二要處理好非首都功能集中承載地與創新驅動發展示範區之間的關係。集中承載北京非首都功能，是中央賦予雄安新區的一項核心任務，如何將承載北京非首都功能與打造創新驅動發展新引擎很好結合，使二者能夠相互促進、相輔相成，是一個需要很好研究的問題。我想，其中最重要的一點，就是要通過疏解和轉移，促進非首都功能的轉型和升級，使之與新區的建設目標與功能定位相適應，而不能原樣照搬。要通過承載非首都功能，完善城市功能，提高城市吸引力。

三要處理好自我創新與協同創新的關係。受發展基礎限制，未來雄安新區推動創新發展的關鍵，是要做好與京津冀三地協同創新的大文章。要與北京、天津、河北形成錯位發展、互補發展、互動發展的格局。要通過創造條件，優化環境，努力吸引北京科技人才和機構進駐雄安，促進北京科技成果在雄安進行轉化。要高度重視利用天津的製造業優勢，彌補自身產業基礎薄弱和配套能力不足的劣勢，通過產業合作促進科技成果的轉化。要高度重視利用河北對創新資源的需求優勢，在服務於河北產業轉型升級、生態修復和環境保護的同時，促進自身產業的發展和壯大。

四要處理好新產業發展與促進傳統產業轉型升級的關係。新產業、新業態的發展與傳統產業的轉型升級、提質增效，是現階段創新發展的兩個輪子，潛力都很大，因此，要堅持雙輪驅動，既要著力通過引進新的技術成果，促進成果轉化，發展新產業、新業態，也要注重運用新技術改造提升傳統產業。特別是對河北省而言，傳統產業比重大，轉型升級任務艱巨，通過轉型升級促進傳統動能釋放的潛力十分巨大。

《中國新聞周刊》記者/王全寶

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