晚清「制憲權」之爭

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撰文：雷頤

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社會政治觀念、思潮與社會政治運動總是彼此互動。契約論國家觀在鴉片戰爭後的社會變遷中一點點傳入中國，最終取代了傳統的「倫理型」國家觀，必然反過來又要深刻地影響社會變遷。這種觀念引入中國的一個後果，就是清廷在1908年公布了中國幾千年來從未有過的「憲法大綱」，卻遭遇了嚴重的憲法危機。

美國學者路易斯·亨金在《憲政·民主·對外事務》一書中說，以個人權利為基礎的契約論國家觀只能「通過立憲性契約，人們同意受統治」才是其實現性方式。依此理論，「憲法與政府共存，如果要有政府，毫無疑問就需要憲法」，進一步說需要立憲。

以現代契約論國家觀取代傳統身份論國家觀，對現代中國的觀念衝擊、心靈震撼是巨大的。即便是君主立憲論者如梁啟超，此時亦承認「君主」也是契約的產物而非神授，「君主」也只是一種工具性價值，剝去了「君權神授」的神聖性。這樣，究竟是君主立憲還是共和立憲，都只是一種工具性選擇，選此選彼，只有「勢所必至」，而無「理所當然」。換句話說，改革派與革命派的分歧、爭論雖然激烈，但只是「工具性」的而非「價值性」的。清廷晚期的「預備立憲」及最後覆亡，與立憲派、革命派都對契約論國家觀的認同、堅持大有關係。

1908年8月，清廷在巨大壓力公布了《欽定憲法大綱》，並明令以1916年為立憲預備期限。但《欽定憲法大綱》不僅受到決心推翻清王朝的革命派猛烈抨擊，也使相當一部分立憲派人士大為不滿，對其嚴厲批判。因為這部《欽定憲法大綱》以日本明治憲法為藍本，但又做了重要修改，皇權比日本天皇的權力大，而臣民的權利卻比日本臣民權利小。有關「君上大權」共14條，總體而言，抄襲了「皇權」至上的日本「明治憲法」。但日本憲法規定，在議會閉會期間，君主所發布的緊急敕令可代替法律，但下次會期在議會提出時若得不到議會的承諾，則政府應公布敕令失效。而清政府的《欽定憲法大綱》則改為「惟至次年會期須交議院協議」。日本議會對君權本就不強的事後否決權在此變成了更弱的「協議」權。「明治憲法」規定：「天皇宣告戒嚴。戒嚴要件及效力，由法律規定之。」《欽定憲法大綱》則明確改為皇上有「宣布戒嚴之權，當緊急時，得以詔令限制臣民之自由。」 對於「臣民權利義務」，「明治憲法」共列有15條，而清廷的《欽定憲法大綱》將其減為9條，刪去了「明治憲法」中「臣民」有「居住及遷徙之自由」、「書信秘密不受侵犯」、「信教之自由」、「遵守相當之禮貌並遵照所定規程，得實行請願」等條款。

在這種「君權」比「明治憲法」擴大、「民權」比其縮小的「憲法」框架下，再加清政府的「立憲」實際步驟一拖再拖，以溫和的士紳為主的立憲派都一再指其為假立憲、偽立憲。對此憲法大綱，梁啟超當然批評多多，其中之一是，他也認為日本其實也是「半專制的立憲國」，如果連日本都不如，則根本不能稱之為立憲。他在《立憲國詔旨之種類及其在國法上之地位》中寫道：「憲政精神之不完，憲政程度之劣下，至日本而極矣。苟更下於此，則殊不能復謂之憲政。今我政府乃至曲學阿世之新進，動輒以效法日本憲政為詞，此其適應於我國國情與否且勿論，然既曰效日本矣，則亦當知日本之制度，固自有其相維於不敝者，若徒取其便於己者而效之，其不便者則隱而不言，是又得為效日本矣乎？」「夫日本君權之重，可謂至矣。言憲政而師日本，亦可謂取法乎下矣。」當然，他承認如果能真學日本「則憲政之根本精神，固尚不謬焉。即此一事者，豈不足以為吾師乎哉！」可惜，清政府連「半立憲」的日本都不願完全師從。

當反對革命、維護現體制的立憲派也認為日本只是「半立憲」時，那麼，連日本明治憲法都不如的大清王朝的「欽定憲法」，就很難被認為是真「立憲」、很難得到廣泛支持了。

更重要的是，立憲派不僅認為《欽定憲法大綱》不合格，而且認為它根本就不合法。梁啟超明確提出了「制憲權」問題，意義重大。

在現代國家，憲法是一種根本契約，保障國民不可讓與的固有權利，憲法為一切國家權力之泉源。制憲權概念也是現代的產物，制憲權的確立徹底摧毀了神權、君權產生國家的神話。法國大革命時期的思想家西耶斯是首先將制憲權理論化、體系化的學者和思想家。在影響巨大的《論特權：第三等級是什麼？》一書中，西耶斯說：「在所有自由國家中――所有的國家均應當自由，結束有關憲法的種種分歧的方法只有一種。那就是要求助於國民自己，而不是求助於那些顯貴。如果我們沒有憲法，那就必須制定一部；唯有國民擁有制憲權。」契約論國家觀不承認君主單方面決定、宣布具有最高權力的契約，即憲政的權力。只有在各個階層的互相博弈中籤訂的契約才有效，而國會就是各個階層合法博弈的平台。

是先開國會制定憲法還是皇室獨家先制定憲法再開國會？梁啟超從學理層面對憲法「欽定」的合法性提出強烈質疑。他認為由於是皇室一家制定，才會皇權獨大。他認為憲法應是社會各階層在國會這個平台上互相博弈的結果，而不能是皇室一家制定，各階層經過討價還價，最後訂一個成交的大契約。而現在的「欽定憲法大綱」，顧名思義並且名實相副，就是這一紙「憲法大綱」是皇上獨家制定。梁啟超在《論政府阻撓國會之非》中問道：「國會與憲法：宜先有憲法而後有國會耶？宜先有國會而後有憲法耶？抑國會憲法同宜同時成立耶？此我國人慾研究之問題也。」他簡介了各國制憲歷史，指出大多數是先開國會或是國會與憲法同時成立，只有日本是先由天皇頒布憲法，然後才開國會。但如前所述，這正是日本只是「半立憲」的重要原因。他強調，「用君主單獨之名義以頒布憲法，其憲法之硬性過甚，雖時勢變遷，而改正不易，非國家之福也」。現在日本的有識之士對此也不以為然，所以中國「非可以漫然學步」。他主張「宜先制定憲法草案，而暫勿頒布，俟國會第一次開會，將草案提出，經協贊然後布之。此既符合各國通例，亦適應我國國情者也。」

梁啟超進一步說明了政黨政治的原理。國會不可能是全國每個人都在此發言，必須有自己認同、代表自己利益的政黨具體在國會爭鬥。在《現今世界第一大事》一文中他強調，各個階層、或曰「諸種政治勢力」，只有組成合法政黨，才能在國會「為堂堂之陣正正之旗」，合法鬥爭、博弈。「立憲政體，必須有政黨乃能運用。然既謂之政黨，則其所持之政見，必須以國利民福為前提。雖極相反，然皆持之有故，言之成理，任行其一，皆足為國家之福。然則我國今日雖號稱預備立憲，而政府當道，視政黨若蛇蠍，國民亦未聞有能以政見相結合者」，此「正我國人當在在留意」。在《政黨與政治上之信條》、《將來百論》這兩篇文章中，梁啟超進一步分析說，因為不同的政綱必須由不同的政黨提出，而政務官是議會選舉中多數黨中擔任。他總結說，立憲政治有種種信條，「故合以上諸信條，尤可以一總信條括之曰：凡立憲國內閣，必須設法求得多助於議會是也。若並此信條而不肯公認，則更不能名之曰立憲政體。而政黨之為物，又斷未有能發揚光大於其間也。」 「凡行立憲政體之國，必有政治上種種共通之原則，為舉國君民上下所公認。而凡活動於政界者，皆遵此原則而莫敢犯。故學者或稱憲法為政黨之交戰條規，洵不誣也。若政府於此種原則漫無所知，或雖知之而敢於悍然犯之，則雖託名立憲，而實與專制無異。」

他在《中國國會制度私議》中告訴人們只有在國會中的博弈，建立博弈規則，才將爭權奪利由野蠻進入文明。歷史上政權、國家權力的更迭從來都是政治人物你爭我奪的結果，充滿了殺戮、血腥，而國會制度就是將這種千百年來的野蠻競爭劃定在文明競爭的範圍之內，以有規則的文明競爭取代無規則的爭鬥：「昔之戰也，炮火相見，今之戰也，兵不血刃。昔之戰也，陰詐相尚，今之戰也，鼓乃成列。」「國會之為用，凡以網羅國中各方面政治上之勢力，而治諸一爐。而其用之尤神者，則民選制度也。國會非以杜絕競爭，而以獎勵競爭，國會者諸種政治勢力交戰之舞台也，而憲法則其交戰條規也。其最顯著者，為君主與人民之爭，兩造各有其強有力之武器，互相制限而不得以獨恣。其次顯著者，為人民之爭，各階級各地域各黨派，各有其所認為利害者，莫肯相下。而其勝負消長，壹於選舉場中決之。故國會者自選舉召集開議以迄閉會解散，剎那剎那，皆可謂在內亂交戰之中。」「此無他焉，昔也無所謂國際法上之交戰條規者存，而今乃有之也。」

立憲派提出「制憲權」問題，再次說明契約論國家觀念的影響，也確實抓住了問題的關鍵。沒有國會，欽定憲法就沒有合法性。開國會，就成為立憲派的迫切要求。現在，有不少論者極力想搞清清政府究竟是「真立憲」還是「假立憲」，這種探索自有其意義，但「真」與「假」的標準卻非常主觀。如果標準低一些，儘管這部憲法大綱非常不如人意，但清廷畢竟公布了中國歷史上從未有過的憲法，而且有具體的時間表、成立了咨議局、資政院等機構，可能過度到真正的議會，所以認為清廷是「真立憲」確有道理。如果標準高一些，這部欽定憲法大綱皇權獨大，連日本明治憲法都不如，一些機構並不具有議會功能，而且清政府還通緝立憲派領袖梁啟超，指其為「悖逆要犯，廣斂資財，糾結黨類，託名研究時務，陰圖煽亂，擾害治安」，「著民政部、各省督撫、步軍統領，順天府嚴密查訪，認真禁止，遇有此項社夥，即行嚴拿懲辦，勿稍疏縱，致釀巨患」。凡此種種，連立憲派都指這部憲法大綱說明「政府寧肯與人民一尺之空文，不肯與人民一寸之實事」，所以認為清政府是「假立憲」同樣也有道理。

所以，對於研究清王朝為何滅亡、預備立憲為何失敗而言，更重要、更有意義的探索不是清政府此時的立憲「實際」究竟是「真情實意」還是「虛情假意」，而是它的行為給被統治者何種印象、何種感覺及他們最後的主觀認識是「真」還是「假」。如果他們認定清政府是真立憲，則激進的革命黨的活動空間將十分有限，更難成功，預備立憲就有可能成功；如果他們認定清政府是假立憲，溫和變革的前提就全然而失，激進的革命黨就能輕易得逞，預備立憲很難成功。

事實說明，清政府在巨大壓力下的讓步妥協非常有限；它的立憲無論是「理論原則」還是「具體實踐」，都遠未達到溫和的立憲派的要求，未能讓溫和的立憲派更未能讓其他社會各界相信其「真立憲」。當一個政權的統治基礎都對其動機大表懷疑，對其毫不信任，對其所作所為大表反對時，這個政權就面臨著嚴重的「合法性危機」；嚴重的「合法性危機」恰為激進的革命準備了條件。此時，清政府就面臨著這樣嚴重的「合法性危機」。對《欽定憲法大綱》的合法性質疑，就是清政府此時面臨合法性整體危機中的重要部分。

是先召開國會再制定憲法，還是由皇家先獨自製定憲法再開國會，成為立憲派與朝廷鬥爭的焦點。只有先召開國會、由國會制定的憲法才有合法性此時儼然成為社會各界共識，由於立憲派和影響越來越大的紳商都不承認《欽定憲法大綱》的合法性，所以最有力量的紳商率先發起了一次又一次、得到社會各界支持的開國會和平請願運動。張謇是最溫和的立憲派首領，他給攝政王載灃上書一篇：《請速開國會建設責任內閣以圖補救意見書》力論必須先開國會。此書情文並茂，說理周全透徹，極言國家面臨危局，只有速開國會、才能全國上下一心，才能化危為安。他預言，如果和平請願開國會最終仍不得請，結果必然是少數激烈者「將以為國家負我，決然生掉頭不顧之心」；「和平之士將以為義務既盡，泊然入袖手旁觀之派」；當此預備立憲的關鍵時刻如果不先開國會，將使士人「灰愛國之心」，能不令人擔憂！此論並非危言聳聽，如果不改革，就會造成革命，原本支持朝廷、反對革命者在革命爆發時也心灰意冷而袖手旁觀。

商人請願，堅持先召開國會制定憲法是包括商人在內的國民義務，沒有國會則政府不受議院監督，導致「民窮財盡，公私交困」，「國家、地方之行政經費，彼得以為所欲為，商人不敢過問」，「人民對於國家只有擔任義務之勞，永無安享利權之望」，無國會則國家銀行無信用，實際無國家政策，無法制止政府亂收稅。因此，必須開國會，制定憲法。

《欽定憲法大綱》引起的憲法制定危機，說明人民已經不是過去的人民，政府還是過去的政府。政府依舊以過去的方式統治、管理已經不是過去的人民與社會，矛盾必然驟然尖銳、激烈。從1910年1月起到11月止，在不到一年的時間裡，以地方士紳、商人為主的立憲派發動了四次大規模的國會請願運動，聲勢浩大，遍及全國。儘管「開國會」的呼聲越來越響，一浪高過一浪，清廷自己面臨嚴重的合法性危機毫無所感，就是毫不妥協，對各種警勸充耳不聞，一意孤行，不願讓出點滴權力，拒不開國會，一定要獨攬制憲權，反而採取越來越激烈的手段鎮壓立憲運動。結果使本來溫和的、竭力維持體制的立憲派越來越激烈，一場暴力革命，恐怕已難避免。最終，這些曾經認為革命黨人「過激」、反對革命黨人的立憲派豈止「袖手旁觀」，而是與革命派結盟，積极參与到推翻清王朝的革命之中。

有必要再次強調，打斷晚清立憲的其實主要是清王朝一系列不合時宜的政策，包括壟斷制憲權在內。

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