周其仁：我國現行土地制度實在自成一家

周其仁：農地轉讓權的經濟分析

《中國改革》2017年第5期，原文選自《產權與中國變革》中「農地產權與征地制度」一文。

為了理解現行產權制度下的農地轉用行為，我們也許需要清楚相關學術傳統，釐定關鍵概念，並建立能夠解釋複雜經濟現象、可被驗證的理論。在這件工作完成之前，我們不妨回顧歷史，整理線索，做一些必要的準備。

放棄農地的代價

農地一旦轉成工業用地或城鎮用地，其市值上升數倍甚至百倍。在工業化和城市化的過程中，農地的產權主人能夠在多大程度上分享農地轉為他用引起的增值，是由農地產權制度——特別是農地權利的轉讓制度——決定的。

差不多100多年以來，有一個起源於美國空想社會主義者亨利?喬治的理論流傳甚廣。這個理論說，土地從農業轉為工業和城市用途而引起的市值上升，是社會因素使然，與土地的主人沒有關係。因此，如果地主從地價增值中獲利，是不公平的。當年孫中山先生受此學說的影響很深。作為中華民國的國父，孫中山不但以「平均地權」為革命綱領，而且認定必須禁止或限制地權的自由買賣，否則「富者田連仟佰，窮者無立錐之地」將捲土重來。在中華民國的政策傳統上，「土地漲價要歸公」一直是一個正面口號（做不做是另外一回事）。

但是，「土地漲價歸公」的經濟學卻是錯的。因為這種經濟學認為，各種資源的市值是由其成本決定的。土地的「生產成本」為零或基本不變，為什麼地價突然飆升？在現象上，一幅農地對於工業、城市的意義不是其肥沃程度，而是「位置」（location）。農地因「位置」身價百倍，而農地之主對「位置的生產」顯然沒有貢獻，也不因此耗費代價，為什麼要由他們享受土地漲價的好處呢？

傳統理論忽略的，是農地之主對土地增值的一項重要貢獻，那就是「放棄」農地的使用權。倘若地主不放棄土地使用權，工業家、地產開發商、城市規劃官員們看中的「位置」，增值從何談起？

放棄一項權利，要有代價。這個道理不難明白。農地之主本來可以通過使用農地而獲得收入，現在要他放棄，就少了那筆收入。因此，「由自己使用農地的所得」，就構成了放棄使用的一個機會成本。得不到一個合適的出價，他橫豎不會放棄本來可以有所得的農地使用權的。

比較不容易明白的，是產權的主人只有在他認為「值」的條件下，才接受別人的出價而同意放棄使用權。在真實世界裡，「值」還是「不值」，不是小事情，不可以不講清楚。這裡先談三點。

第一，面對同一出價，張三說值，李四說不值，他們兩個都對。這就是說，「值」還是「不值」，是非常個體的、主觀的判斷。不明白這一點，經濟學沒法入門，諸如邊際、比較優勢這類概念，都以個體主觀的判斷為基礎。

第二，一支鉛筆5毛錢，買者認為「值」，是他認為得到的鉛筆對他而言，高於他所付出的5毛。對賣者呢？「值」就是他所得的5毛，高於他為生產這支鉛筆的全部所付。一筆生意成交，雙方都認為「值」。這是市場經濟令人著迷之處。

第三，按照各方覺得「值」的原則成交，資源配置才有效率。這是因為，賣者放棄使用、換取收益對賣者更「值」，而買者放棄收益、換取使用對買者更值。普遍照此辦理，那就不論資源歸誰所有，非落到更有效率的使用者手裡不可。商業世界，熙熙攘攘，講到底，就是不斷在發現誰能夠更有效地利用資源。

產權殘缺與排除市場機能

所以，要證明農地被工業和城市用更有效，最簡單可靠的辦法，就是佔地者的出價，要高於農民自己種地的收益。惟有這樣一條簡單的準則，才能普遍有效利用土地。那麼，「補償」高到農地的主人認為「值」的程度，不會損害工業化、城市化嗎？看看歷史吧。西歐、北美、日本的工業化和城市化領先全球，土地制度都是清楚的私人所有、自由買賣、按值成交。難道1700年的英國城鎮人口佔總人口25%，是「普天之下，莫非王土」的結果？日本在明治維新以後，工業化、城市化大有苗頭，難道不正是法律保障土地自由交易的結果？

但是，在我國現行土地制度下，農地一旦轉為工業或城市用地，就由「民土」（農民集體所有、家庭承包經營）變為「國土」。這樣一套土地制度為解決工業化和城市化佔用農地，混合了「土地不得買賣和漲價歸公」（強制征地）、「國家工業化」（超低價補償）、人民公社集體所有權（惟有「集體」成為農民合法代表）和「香港經驗」（土地批租制），實在自成一家。

這套組合起來的土地制度，特徵如下：決定工業和城市用地供給的，既不是農地的所有權，也不是農地的使用權。也就是說，農地產權在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權參加討價還價。由政府對工業和城市用地的需求做出判斷，運用行政權力（包括規劃、審批、征地等）決定土地的供給。在這個過程中，權力租金——而不是土地產權的權利租金——刺激農地轉向工業城市用地。由此，市場價格機能就被排除在城市化土地資源的配置之外。

低價征地緣何易行

農地徵用的補償水平很低，但近年超低價補償征走土地的數量大增。從農民方面看問題，這是違背需求定理的事情。在經濟行為邏輯上，任何人要低價拿走資源的難度應該大，為什麼拿走農地的補償金很少，卻拿得相對容易？

可能的解釋很多，我認為要害在「集體」。雖然農村改革20多年，人民公社制已經做古，但土地等最重要的生產資源，還是屬於集體所有。若問「集體」與公社有何不同，可見的區別是，集體的土地由農戶長期承包經營，而不再實行集體耕作制。

但是，在法理上，集體還是土地所有者，是承包地的「發包方」。既然是所有者和發包人，集體當然有權決定承包期限和承包條件，也有權中止和收回承包權。現在靠中央政府的政策管制，土地承包長期不變。但是，中央政府不可能替全國幾十萬個集體一一規定除期限以外的其他承包條件。於是，集體不能輕易「動」土地承包期，但其他條件經常在動，並且可以訴諸「如果農戶不接受這些變化的條件，集體可以收回土地承包權」。近年農民負擔嚴重，制度上的原因就是集體制。

至於農地轉為非農用地，更是集體的職權。現行土地體制規定，國家征地面對集體，而不是農戶——這是與城鄉住戶搬遷最不同的地方。《土地管理法》明文規定「征地補償金歸集體所有」。至於集體如何補償失去土地承包權的農戶，並沒有法律規定，在實際中常常五花八門，可以便宜行事。

換句話說，集體以土地被徵用的名義中止農戶「長期不變」的土地承包權，完全合乎現行土地制度。在實際案例里，各級政府超越土地規劃的「征地」，包括鄉、鎮、村賣地圖利的事情，所在多有。橫豎對農民來說，任何一級政府——甚至包括憲法規定自治的行政村——都是「國家」。

至於征地代價為什麼如此之低，我的看法與農戶不參與征地補償談判有關。有權去談補償條件的只是「集體」，而實際上的集體常常不過就是幾個鄉村權力人物。他們其實是在「賣」別人的地。以每畝幾千元幾萬元的補償就永久放棄農地的權利，不是「賤賣」了嗎？但是，這些微薄的補償集中起來由少數幾個人支配，則非常之「值」。何況，能不能完成征地任務，常常是鄉村權力人物能不能掌權的條件。

更進一步分析，「集體制」可不是那個起源於歐洲的「合作制」——後者是基於成員私人擁有的產權的一種組織。在合作制下，個人入社的資源要界定得一清二楚，要有清楚的資產收益規定，資源的使用是合作的，但所有成員都參加決策——比較經典的合作社實行決策的一人一票制，這是合作制不同於股份制的地方。集體制消滅了成員的私人財產。因此，「集體財產」成為不可分解——現在流行的辭彙是「量化」——為個人私產的財產。它永遠歸抽象的「勞動人民集體」所有，但實際控制權又總是落在集體代理人之手。當資源發生轉讓、定價的時候，信息成本比之於自用陡然上升，使得這些實際上沒有委託人的代理人，更容易攫取成員的權益。

按照阿爾欽的說法，「所有定價問題都是產權問題」（every question of pricing is a question of property rights）。[Alchian（1965:816—829）]反過來，所有產權殘缺都影響價格機制發揮正常作用。

我們的一個重要理論結論是，轉讓權管制與價格管制具有同樣的行為邏輯。稍微不同的地方，轉讓權管制是「事先」執行的價格管制。我國現行征地制度通過管制農民土地轉讓權，將產權租金轉變為行政權力租金，從而事先管制了農地轉用的價格，妨礙了運用市場機制配置土地資源。這套制度不但引發了分配的不公正，而且導致了生產和交易的低效率。

轉自公號經濟真相

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