科學選擇戰略投資主體 確保國家網路信息安全

科學選擇戰略投資主體

確保國家網路信息安全

中國信息通信研究院 劉多

日前，醞釀兩年之久的中國聯通混改方案正式出台。根據方案，聯通混改引入中國人壽、騰訊信達、百度鵬寰、京東三弘、阿里創投、蘇寧雲商、光啟互聯、淮海方舟、興全基金與結構調整基金等10家戰略投資者。混改後，聯通集團持股A股公司比例由62.7%下降至36.7%，10家戰略投資者合計持股比例約35.2%，員工持股2.7%，公眾股東持股25.4%，進一步形成混合所有制多元化股權結構。作為國企混改的先行試點，聯通混改無疑具有重要的標杆意義。一方面，改革層級首次提升至央企集團層面，並實現了從絕對控股到相對控股的轉變。另一方面，改革領域全面深入電信核心業務領域，標誌著民營資本在自然壟斷行業的成功突圍。聯通混改力度之大，引起了社會高度關注，與此同時，互聯網資本引入以及多元股權結構，也引發了對於如何在混改中平衡安全與發展需求、確保國家網路信息安全的思考與疑問。

一、有關思考

（一）引入非公有資本，推進混合所有制改革符合國家發展與安全戰略需求

一是聯通混改符合國家關於國有企業發展混合所有制經濟的決策部署。2013年，十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，對新時期全面深化國有企業改革作出了總體部署。2016年9月，混改邁出「實質性步伐」，國家發展改革委確定了第一批9家央企混改試點項目。聯通混改在國家持續大力推進國企改革的背景下展開，為改革路徑探索與選擇起到了重要的示範作用，為推進央企混合所有制改革打開全新局面。二是我國國家安全相關法律頂層設計初見成效，為混合所有制經濟改革進程中維護國家安全和網路安全提供了法律保障。《國家安全法》、《網路安全法》等以法律形式確立了總體國家安全觀，構建了經濟安全、信息安全等多維一體的國家安全體系，規定了網路運營者、組織和個人等各類主體安全責任，對於廣泛關注的網路攻擊、入侵竊密、重要數據和個人信息保護等做出明確規定。無論是國有企業、民營企業還是混合所有制企業都負有維護國家安全和網路安全相關責任。同時，相關法律中還提出「國家堅持網路安全與信息化發展並重」、「維護國家安全，應當與經濟社會發展相協調」，通過法律效力形成長效機制，推動資源配置更靈活、更精準，營造公開公平公正的競爭環境，保障安全和發展利益。三是金融等其他重要領域也在混改道路上積極摸索。2017年3月至8月間，五家國有銀行相繼與互聯網巨頭確定了戰略合作關係，阿里巴巴、螞蟻金服率先與中國建設銀行宣布戰略合作，共同推進信用卡、渠道、電子支付等業務合作。隨後，京東金融與中國工商銀行、百度與中國農業銀行、騰訊與中國銀行、蘇寧與交通銀行紛紛達成合作協議，圍繞金融科技、金融產品、業務渠道等各個領域展開全面合作。8月，中國人民銀行發布《關於將非銀行支付機構網路支付業務由直連模式遷移至網聯平台處理的通知》，要求2018年6月前落實到位。而新發起設立的網聯清算股份公司，阿里、騰訊、京東、百度等互聯網巨頭旗下支付公司紛紛入股。從金融行業實踐看，未來互聯網企業將更加深入地融入國企改革中，成為推動和參與混改的核心力量。

（二）電信領域改革堅持鼓勵支持與安全發展並行，積極推進混改同時保障國家網路信息安全

總體來看，中國聯通混改引入新的戰略投資者，遵循了電信改革和安全監管有關政策，在現有電信網路與信息安全管理框架下，安全風險基本可控。一方面，一系列政策文件為中國聯通等電信企業推動混改進程的同時保障國家網路信息安全提供了落地性指導。開放社會資本進入電信領域，是我國電信市場改革的重要任務和目標，我國在強化政策鼓勵支持的同時，明確網路與信息安全要求。2012年以來，國務院、工信部等陸續出台了《關於進一步做好民間投資有關工作的通知》、《關於鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》等文件，鼓勵和指導民間資本通過多種形式參與信息通信業投融資，激發非公有制經濟投資潛力和創新活力。同時，結合《電信條例》、《通信網路安全防護管理辦法》等，提出了從事基礎電信業務的公司國有股權或者股份不少於51％的要求，並將網路與信息安全要求作為電信業務經營許可的重要條件，明確了電信企業安全設施「三同步」等要求，從源頭上保障網路與信息安全。聯通混改後，聯通集團、中國人壽和中國結構調整基金等國有資本持股比例總計53.03%，在持股比例、保障電信網路和信息安全等方面符合相關規定。另一方面，我國目前已建立了較為完善的網路與信息安全監管體系，不斷強化技術監管。對於此次參與中國聯通混改的阿里、百度、騰訊、京東等互聯網企業，均已納入了管理範疇，通過要求企業落實網路安全責任和政策標準、強化技術手段建設、監督檢查、政企合作等方式，打下了一定的安全監管基礎，進一步化解了部分風險。但是，對於電信企業混改引入的安全責任主體數量和類型增多、透明監管挑戰也不容忽視。尤其是基礎通信網路承載的大量重要信息系統和重要數據，為了釋放數據資源蘊含的經濟價值，基礎電信企業和互聯網企業均有意願和能力拿出掌握的數據開展創新合作，如何規範企業收集、使用和共享數據的問題亟待解決。

（三）通過和互聯網巨頭合作，可以推動互聯網類創新業務的融合協同發展，有利於增強電信行業安全發展能力

一是聯通混改引入多類型戰略投資，既可戰略制衡又可賦予企業拓展新業務的動能和空間。此次混改，聯通按照產業實力強、協同潛力大、業務結構互補的思路，引入了大型互聯網公司、垂直行業領先公司、具備雄厚實力的產業集團和金融企業、國內領先的產業基金等四大類戰略投資者。多家競爭關係的戰略合作者共存，避免了單一互聯網企業對於運營商存在過大影響力。同時，引進了戰略資源，雙方在產業互聯網、數字內容、零售體系、支付金融等領域開展深度戰略合作，培育壯大公司創新發展的新動能，推動企業跨越成長。二是引入互聯網發展思維、治理理念，有助於增強國企活力。根據混改方案，聯通將進一步優化多元董事會組成結構，適當引入新的國有股東和非國有股東代表擔任公司董事，推動公司治理結構、運營機制的轉變。互聯網基因的創新文化和創新激勵機制、互聯網的發展思維與發展理念以及企業的國際化經驗，將對未來聯通的戰略發展注入新的活力。三是跨界融合推動安全保障技術能力創新。近年來，阿里、騰訊、京東等互聯網巨頭不斷強化安全能力，在虛擬化安全、大數據安全、數據治理、威脅情報等領域積累了豐富的技術和管理經驗，匯聚了大量安全高端人才，形成了相對領先的業務安全保障技術能力。隨著未來聯通與互聯網企業在雲計算、大數據、物聯網、人工智慧、移動支付等新興領域的深入合作，也將推動基礎電信企業新技術新業務安全保障能力的進一步提升。

二、有關建議

隨著混改工作的持續深化，我國將面臨電信企業股權多元化、各類資本紛紛湧入基礎電信領域的態勢。我國應從統籌網路安全和發展的全局出發，完善政策引導和依法監管的具體措施，在營造良好環境的同時，積極應對挑戰，有效防範化解各種風險。

一是統籌安全和發展大局，立足產業長遠發展，科學選擇戰略投資主體。戰略投資主體選擇是關係混改實施效果、關係國家資本和數據安全保障的重要內容。聯通混改戰略投資主體的選擇思路，具有鮮明的代表性和借鑒意義，在未來混改實踐中，特別是外資引入方面，也應考慮在優勢互補、借力借勢的同時，設計一定的制衡結構，把握國有資本對於國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的控制力，維護國家安全和利益。

二是加快建章立制，保障依法監管。依據《國家安全法》、《網路安全法》等，抓緊完善安全監管制度，提升安全監管透明度。尤其是針對當前主要依靠行政手段要求基礎電信企業落實的職責任務，結合現有做法和經驗，上升為法規或部門規章。

三是持續強化電信領域網路安全防護能力部署和監督落實。強化基礎設施安全管理，研究建立精細化管理機制，動態開展網路安全檢查評估，落實企業責任。推進行業安全監管能力建設，利用大數據、「雙隨機」等手段，主動發現違法違規行為，加大查處力度。

四是進一步明確電信行業網路數據安全要求，規範數據利用，保護用戶權益。細化明確企業在數據收集、傳輸、存儲、應用和開放共享等環節要求，加強各環節重點檢查，運用大數據、雲計算等信息通信技術，完善監管手段，加強對企業數據開發利用和開放共享行為監測，對違反數據保護規定行為加大查處力度，切實保障用戶權益。

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