为什么中国人的住宅，存在「70年产权」？

两篇旧文。短史记微信号：tengxun_lishi

文 | 谌旭彬

2015年12月21日，备受瞩目的中央经济工作会议结束。关于会议公告内容的报道，闹出了一个不大不小的乌龙。有媒体先是发布英文消息称将「撤销对房屋所有权的过时限制」（Obsolete restrictions on home ownership shall be revoked），迅速引发舆论热议，纷纷揣测这是否意味着「70年产权」将被取消；约两个小时后，该媒体将表述修改为「房地产市场过时的限制措施应该被撤销」（Obsolete restrictive measures (in the property market) should be revoked），热议遂戛然而止。

热议虽止，但热议背后有着民众对切身利害的高度关注。那么，所谓的「70年产权」，究竟是怎么出炉的呢？

「土地使用权」被分离出来，与80年代的两次修宪，有密切关系

「70年产权」，乃是指城镇住宅建设用地的使用期限是70年。所以，对其追根溯源，涉及到两个关键问题：1、「土地使用权」是如何从「土地所有权」中分离出来的？2、「70年」这个使用期限，是如何制定的？

第一个问题，与两次修宪有密切关系。第1次是在1982年，宪法中增入了一条规定：「城市的土地属于国家所有。」这是国家第一次正式宣布城市土地国有化，自此，国家获得了一切城市土地的所有权——1949年的《共同纲领》，明确保护包括土地在内的各阶层私产；1954年《宪法》，城市居民的土地所有权仍受保护。1955年的一份统计显示，北京地区有53.85%的房子属于私产；苏州的私有房产比例更是高达86%。1956年开始对城市私有房产实行「国有化改造」；1967年国家房管局要求「（城镇之中）无论什么空地、无论什么人的土地都要收归国有」。即便如此，1982年的一份对全国226个城市的统计显示，仍有4.5%左右的城市土地，属于集体和个人所有，个人所有部分主要是住房宅基地。直到八二宪法颁布，这极小一部分城市私有土地才彻底消失；也正因为八二宪法颁布之时，城市私有土地的比例已如此微弱，所以增入「城市的土地属于国家所有」一条，在当时几乎没有引起任何舆论反应。

第2次是在1988年，删去了禁止土地出租的规定，增入「土地的使用权可以依照法律的规定转让」的条款。自此，城市土地的使用权与所有权分离，政府出售城市土地使用权，有了合法依据。至于这么做的动机，据上海市土地管理局局长蒋如高称：「原因在于20世纪80年代初，国家要改革开放，城市基础设施建设面临缺乏资金的巨大难题。资金从哪里来？很多外国朋友向我们建议，城市的土地非常值钱，而我们搞建设不是利用土地而是借债，就说我们是‘捧着金饭碗讨饭’。」 时任副总理的田纪云1987年8月的一次讲话，也表达了相同的意思。田纪云说：

「土地使用费能收一些，可以搞一些土地生意，特别是秦皇岛要采取有偿使用，这是一个很大的财源。香港地皮生意是一个大财源，你们先找些资料看一下。秦皇岛市、北戴河还可以在这方面改革。可以考虑，土地占用税是一个大财源。也可以搞土地买卖，土地租用，这是无本生意，只赚不赔。他买的是使用权，土地所有权没变。这个使用权也是有期限的，十年、二十年都可以，国家这个资源一定要利用，这也是控制的一个办法。‘黄金海岸’可以划出一片搞试点。我们很困难，要想办法开辟点财源。」

图注：1950年政府颁发的《土地所有权证》

「70年」出炉时舆论毫无反应，质疑主要集中在有没有「卖国」

第二个问题，住宅土地使用权出让期限为「70年」，这一规定，最早见于1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。其制定过程，据时任国家土地管理局局长的王先进自述，大致如下：

「这是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。英国可能是实行批租制最早的国家，那时全英土地全部归国王所有。开始时批租年期最高为999年，实际是永租制，后来逐步减少。香港原来属英国管辖，也是实行批租制，开始批租最高年期不超过九龙租地的年限。后来逐渐调整为75年，但也有短期的。参考他们的做法，并考虑我们没有批租经验，规定较短的年限为好。于是，国家土地管理局递交国务院的报告中提出50年。后来中央讨论转让土地使用权的问题时，时任中央主要领导问我为什么规定50年，长一些行不行？我当时回答：一是我们没有经验，开始规定较短期为好；二是一个人的工作年限，一般为50年，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期；三是我们过去规定房屋使用期一般为50年；四是如果认为时间短了，再增加几十年也是可以的。后来制定法律时，改为最高年限70年。」

上述对英国和香港（回归前，下同）的「批租制」的描述，不尽完整。虽然英国的土地，名义上全部属于王室，除王室之外没有任何人可以宣称拥有一块土地的绝对所有权，但王室并不真正控制这些土地，也不能从中获取经济利益——2009年的一份统计数据显示，王室真正控制的土地面积（与经济利益挂钩的「君权土地」）只有26万公顷。至于香港，因其属于殖民地，乃是英王行使王权征服所得，故英王拥有对该殖民地的实际所有权，出于现实政治的需要，又将香港土地的实际控制和处置权交给了港英政府。故香港几乎所有的土地都控制在港英政府手中，而在英国本土，1978年的统计数据显示，政府只控制着大约16%的土地。

此外，值得一提的是，住宅土地使用权出让期限「70年」的规定出炉之后，和八二宪法正式宣布城市土地国有化相似，社会舆论几乎没有任何反应。当日最汹涌之舆论，乃是担忧将土地使用权有偿出让给外资企业，会变相造成新的「租界」，是一种卖国行为——王先进回忆：「一些人大常委行使法律权利，向国务院提出质疑，要求限期答复。卖国是一项很大的罪名，当时也的确有些紧张。……全国人大还要求我去当面接受质询。」「卖国」疑声之中，无人过问「70年」的合理与否。

图注：1988年8月，上海市举行土地使用权有偿出让决标新闻发布会

注释

中央书记处第二办公室，《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，1955年12月16日。收录于《房地产管理政策文件选编》，天津市房地产管理局/编，1977，P170。《国家房管局、财政税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》，1967年11月4日。收录于《土地法全书》，吉林教育出版社，1990，P167。周诚，《土地经济学》，农业出版社，1989，P255-256。蒋如高，《上海第一块批租地块》，收录于《改革开放亲历记》，上海教育出版社，2008，P252。田纪云，《在北戴河听取河北省及秦皇岛市领导工作汇报时的讲话》，1987年8月。收录于《全国土地管理局长会议文件汇编》，中国展望出版社，1990，P08-09。王先进，《城镇土地使用制度改革回顾》，收录于《国土资源事业改革发展三十年》，地质出版社，2008，P25。赵捷、于立，《英国土地所有权的历史变迁和影响》，《国际城市规划》2015年第z1期。王先进，《城镇土地使用制度改革回顾》，收录于《国土资源事业改革发展三十年》，地质出版社，2008，P24。「70年」满了之后怎么办？《物权法》目前的规定很模糊，只有四个字：「自动续期」，至于有偿无偿、长续短续等，俱属未知。

附文

「土地证」往事

文 | 谌旭彬

土地国有，是所有国人都了解、不了解也必须了解的基本常识。1949年新政权成立，即是土地国有的开始，恐怕也是很多国人都「了解」的基本常识。

但这个「常识」是错误的。土地国有并不是在1949年完成的，甚至于也不是50年代、60年代、70年代完成的。中国的「土地国有制度」，一直到1982年，才正式悄然出现在宪法之中。

农村：农业六十条（修正草案）「把私有土地转为合作社集体所有」

1、1951年土改发放「土地证」

50年代的「土改」，对中国农民而言，是一件大事。以下内容，录自1951年中共风阳县委《姚湾乡颁发土地证的工作报告》，颇能管窥当时民众的反应：

「贫雇农听到发证都欢天喜地。贫雇农许志邦说：‘土地证什么时候到手？我一辈子没见过大契，这下可有了宝贝了！’另一户贫雇农军属说：‘分了土地，县长盖了章，子孙万代不会磨牙吵嘴，永远传下去了！’佃中农因佃田改成自田，自耕自种，对发放土地证表示高兴。佃中农杨荣家里种地主几辈子田，这次发证时说：‘领到土地证，佃田变自田，回去一定加油生产。’自中农原田不动，对发证认为迟早没有关系，抱可有可无的无所谓态度。自中农李中魁在发证中开会也不来，说：‘发证不是我们的事，开会你们去，我田中的麦子半半拉拉呢。’富农因占有土地数量大，听说发证，也想「早点定规」。富农万子邦说：‘以前人家盖房子盖到我门口也不敢说，现在界线分明，大家有产权就好。’地主因土改中打得狠，害怕农民再换田、算旧帐。地主范保文说：‘解放后三七分租，收到的也有限。现在政府宽大，分给一份土地，发个证，劳动改造是应当的。’

「发证以村为单位召开村民会(地主不参加)，举行发证仪式，宣传旧契作废。土地证是合法的契约，在发土地房屋所有证的时候，群众情绪高昂。世子坟村干部捧出土地证时，群众鼓掌达10分钟。十里铺农民领证时主动向毛主席像鞠躬，贫农方桂文说：‘大红契到手，土地到家。真翻了身！’

「专门召集地主训话，宣布华东军政委员会《关于土地改革完成地区改造管制地主的规定》，并当场宣布从县批准管制的不法地主，及怎样就要加强管制，怎样就可取消管制等规定，以后发给土地证。一个地主回家后，向床上一躺，叹了一口气，死心塌气的说：‘就落这几亩!’」

2、「1951年土地证」意味着农民对土地拥有所有权

1951年土改颁发的「土地证」是什么性质？1950年11月25日中央人民政府内务部颁发的《关于填发土地房产所有证的指示》第一条对此有所说明：

「根据共同纲领第二十七条：「保障农民已得土地的所有权」，及土地改革法第三十条；「土地改革完成后，由人民政府发给、颁发土地证的规定：凡土地改革已经完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有土地，均应一律颁发土地房产所有证。同样，对土地改革后分给地主的土地房屋，也发给所有证。发新证时，应根据土地改革法第三十条之规定，土地制度改革以前的土地契约，一律作废，并予缴销。」

也就是说：1951年颁发给农民的「土地证」，是为了保障农民对分到的土地的「所有权」。

3、层层审核：防备农村土地买卖的制度设计

担忧农民得到土地所有权之后，会盲目买卖，是当下反对土地私有化的声音中极流行的一种理由（实际上并不成立）。1951年颁发「土地证」，当局在保障农民土地所有权的同时，也怀有前述同样的隐忧，故而采取了一系列的制度设计。1955年5月7日国务院《关于农村土地的移转及契税工作的通知》，即是这一系列制度设计中的重要环节，通知中说：

「对农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要地出卖或出典土地。因此，农村土地买卖、典当及其他移转，均应首先报请乡人民委员会审核，转报区公所或区人民委员会批准(未设区的，报县、市人民委员会批准)，并取具区公所或区人民委员会的介绍信(未设区的取具县、市人民委员会的介绍信)，始得办理契税手续。上列各机关对于申请开具土地买卖、典当及其他移转介绍信的事项，必须查明其原因，分别处理：对于农民因生产、生活困难而出卖、出典土地者，应帮助他们解决困难，以免他们出卖、出典土地；对于农民之间为了生产上的便利而互相调换远近好坏土地的，则不应加以限制；对于以出租土地进行剥削为目的而购买土地者，以及对于无正当职业、不事生产而出卖、出典土地维持生活者，则不应开具介绍信。」

4、「农业六十条」变农村土地私有制变为集体所有制

「贫雇农许志邦」们手里的「大契」被当作「宝」珍藏的时间很短。随着社会主义改造的到来，农村土地所有制悄然变成了「集体所有制」。对于这个隐秘的过程，此处不妨用一个很流行的法律案例说明：

问：土改时政府颁发的土地证，能否作为确定宅基地使用权的凭证？

答：有些地方在调剂宅基地或者其他土地时，有的农民要求以土改时人民政府发给的包括宅基地在内的土地证为据，要搞所谓的「宅基地还家」、「清原耕」、「继祖业」，这种做法是错误的。它违背了我国社会主义土地集体所有制原则，不符合国家现行的政策、法令。解放初期，为尽快废除封建性或半封建性剥削的土地制度，在全国范围内进行了土地改革，没收了地主等用以剥削农民的土地，分配给无地或少地的农民(或留作公有)，实行了耕者有其田的土地制度，为保障农民已得土地的所有权，对农民颁发了土地所有证。土改后，党本着自愿互利的原则，逐步引导农民将土地入社，走合作化的道路。1952年普遍成立了初级农业生产合作社，1956年由初级社普遍转为高级社，1962年又在高级社的基础上成立了人民公社。根据《农业合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》的规定，在农业合作社初级阶段，土地以入股形式参加统一经营，保留农民对土地的私有权，对入社的土地评定产量，根据产量规定土地报酬。转入高级合作社后，把私有土地转为合作社集体所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(即《六十条》)规定：「生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、宅基地等等，一律不准出租和买卖。」因此，村民对宅基地只有使用权，没有所有权，土改时发给的土地证就自然失去法律效力，不能作为处理宅基地使用权。

上述问答，作为标准范式，在许多有关农村土地使用的法律咨询类书籍中均可见到。其中所提到的《六十条》中的规定，原文是这样的：

「二十一、生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。」

值得特别指出的是：将《六十条》中的这条规定，作为农村土地由私有制彻底转向集体所有制的法律依据，是存在问题的，因为《六十条》自始至终，只是一个「条例」，而且还只是一个「条例草案」，它从来就没有「转正」过。

城市：八二宪法一夜之间完成城市土地「国有化」

1、1954年《宪法》：明确保护城市居民房地产所有权

历史上，中国城市土地基本上以私人所有制为主。1950年代的土地改革，主要限于传统意义上的农村，对城市包括城郊土地，则是基本上维持了建国前的土地所有制状况，土地私有制也基本得以延续。这种处理方式有政策渊源——1949年4月25日毛泽东、朱德签署的《中国人民解放军布告》中明确强调：「城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理」。1949年9月通过的《共同纲领》第三条明确规定：「保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产」，这些「私有财产」当中，就包括私有土地。

1954年《宪法》在城市土地问题上与《共同纲领》有些区别。最重要的一点，是删去了《共同纲领》中所明确规定的「保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产」，宣布要「通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会」；但同时又规定：「国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权」以及「资本家的生产资料所有权和其他资本所有权」，而且，「国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权」。也就是说，无论是作为生产资料还是作为生活资料，城市居民的土地所有权仍然受到1954年《宪法》承认和保护。

1954年宪法对城市居民房地产所有权的明确保护，在实际数据中也有所体现，「据有关文件，直至1955年，私有房地产在各城市房地产总量中仍然很高，最高如苏州可达到86%。在当时，在城市里，私人之间的房地产自由买卖相当活跃。1950年代初期和中期，一些文化名人为了在北京安家落户购置了房地产，如吴祖光购买了一套四合院，价钱在1～2万元之间。当时的四合院包括土地和房屋建筑，这些私人财产受到1954年宪法的保护。」（据杨俊峰《我国城市土地国有制的演进与由来》，载《甘肃行政学院学报》2011年01期）

2、私房改造：「将城市私有房强制收归国有但又回避国有化这个称谓」

1956年1月18日，中央于批转了中央书记处第二办公室提出的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。《意见》提出，要对私有房产进行社会主义改造。改造的「总的要求是加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制」。

改造的具体方式有两种：一是国家经租，即「由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润」。时至今日，「经租房」已成为一个严重的「历史遗留问题」。二是公私合营，即对「原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，可以组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营」。两种方式当中，国家经租是绝对主流。

国家经租，当时其潜在的目的不仅仅是拿走房主的经营自主权和与房主分享房租，还希望借此最终改变房屋所有权——因此规定，「凡是由国家经租的房屋，……房主只能领取固定租金，不能收回已由国家经租的房屋」；并对「有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制，仍然属于个人所有」的意见做了严厉批判。也就是说，「国家经租只不过是将城市私有房强制收归国有但又回避国有化这个称谓的手段。」1964年9月18日，最高人民法院在《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》（法研字80号）中称：「国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。因此业主死后，经租房屋不能允许他的家属继承。」

然而，毕竟从法律角度上不存在这种所有权灭失的方式，因此才又有了从1997年开始的对广东华侨经租产的大规模的清退(文件号)，以示对私有财产的尊重。2007年底，最高人民法院废除了上述《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》的司法解释。

3、1982年宪法：「城市的土地属于国家所有」

目前已知最早的、主张一次性将城镇土地全部收归国有的政策性文件，是1967年11月4日，由国家房产管理局、财政部税务总局出具的《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。

1956年中央批转的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中，已经有「一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有」的条款。《纪录》则将「城市空地，街基等地产」解释为「其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地」；并强调「无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有」。城镇私有宅基地，终于开始了其被国有化的历史进程。

但和《六十条》并非农村土地转变为集体所有制的法律依据一样，《纪录》虽已出台，但在法律上，并未废除城市土地私有权，至少在名义上还维持着国家所有、集体所有和私人所有并存的城市土地所有制格局。直到1982年宪法颁布。

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。第十条第一款增加了这样的规定：「城市的土地属于国家所有」。对此一划时代的变故，1989年由农业出版社出版的《土地经济学》一书如此描述：

「1982年第五届全国人民代表大会第五次会议以前，中国没有正式宣布一切城市土地实行国有化。虽然城市土地的绝大部分已为国家所有了，但还有少量的仍属于集体和个人所有。因此，城市土地在相当长的一段时期内，以国家所有制为主，国家，集体和个人三种所有制形式同时并存。据1982年全国226个城市统计，城市建成区土地面积为7438平方公里，集体和个人所有的土地约有335平方公里，占4.5％左右。属于集体所有的城市土地，主要是城市中的个体劳动者在组织成为合作社时将其作业场所入股变为合作社的作业场所所占用的土地。属于个人所有的城市土地，主要，是个人自住房屋及当时在社会主义改造起点以下的个人出租房屋的宅基地。1982年经第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定：「城市的土地属于国家所有。」不仅明确了原来的国有土地的权属，而且把城市中残存的非国有上地通过立法也宣布为国有土地了。通过这种方式将土地收归国有是无偿的，但这并没有引起波动。原因是涉及的土地面积较小，而且长期以来就对私人土地所有权就作了严格限制，只准使用，不得买卖、出租或以其他形式进行转让，土地私有权早就是极不完全的了。」

《新世纪周刊》2010年第5期刊文《城市土地私有产权是何时消失的？》，其中说道：

「1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，第十条规定‘城市的土地属于国家所有’，这是以往三个宪法文本中从未出现过的。城市‘土改’的既成事实地写入了宪法，没有给公民的财产损失以任何补偿。当时处于改革开放初期，公众权利意识淡薄，对‘私有’二字心存疑惧，无人敢于提出异议。此外，还有一项‘文革战果’被保留下来，即公私合营企业未经任何法律手续转为国营企业。上述两项剥夺如果放到今天实行，势必引发社会动荡。」

「城市的土地属于国家所有」一条，具体是如何写入1982年宪法的，目前尚无资料说明；写入宪法之后，在当时，也并未引起民众的注意。但颁布之后，宪法又经历四次修正，几乎每次都要涉及到土地制度的修改。

最为关键的的修正，是1988年4月12日第七届全国人大第一次会议通过的宪法修正案，此次修正将宪法第十条第四款修改为：「任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。」另一关键修正，是2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过了第四次宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：「国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。」

（参考资料：王坤、李志强《新中国土地征收制度研究》，社会科学文献出版社；中国社会科学院、中央档案馆编《1949-1952·中华人民共和国经济档案资料选编·农村经济体制卷》，社会科学文献出版社；杨俊峰《我国城市土地国有制的演进与由来》，载《甘肃行政学院学报》2011年01期；章立凡《城市土地私有产权是何时消失的？》，载《新世纪周刊》2010年第5期；《新中国法制研究史料通鉴·第5卷》，中国政法大学出版社；周诚《土地经济学》，农业出版社等。）