張君勱：國家為什麼需要憲法？

原標題：張君勱：國家為什麼需要憲法？

南京國民大會堂

1946年，被尊稱為「憲法之父」的張君勱在上海就「中華民國未來民主憲法」為題做了系列演講，其中第一講就是「國家為什麼需要憲法」。在第三個「憲法日」來臨之際，我們來重溫一下70年前憲法人的思考。本文內容摘自《黃花崗選刊》。

目前國中人士，不管在朝在野，都處在一個極煩悶的心理狀態中。在野的人覺得生意做不成，工廠開不成，種田的人，覺得下了多少種子和多少人工，明年的收穫能否抵償，也不敢說。亦有因為內亂騷擾，乃至於離鄉背井的。至於有智識的人，到了研究機關，試驗儀器不完備，到了圖書館，世界上新書一本都沒有，或者教書先生薪水不夠用，要靠尊師運動捐款，才能維持他的生活。所以在野的士農工商不滿意現狀，是很普遍的。反過來說，難道在朝的人認為政治局面滿意嗎？我們知道他們也不滿意，甚至有人認為要不得的。目前的內戰如何結束，軍事如何整理，財政金融如何安定，他們也未嘗不知道應該改良，應該除舊布新，但是如何能達到這個目的？是不是目前的法律不對，制度不對，或是用人的方法不對呢？他們未嘗不在苦心思索著。

從清末起，我們有了革命運動，大家以為革命以後總可以得到一個好政府，但是經過二三十年的內戰，八年的抗戰，使我們認識，所謂革命運動離不了武力，離不了戰爭，乃至於離不了混亂，那恐怕我們在革命運動中所要達到的目的，還是離題很遠。朝野上下口中所常說的是「建國」，革命的目的本來在「建國」，何以現在偏偏要在革命兩字以外，提出建國的標語來？可見革命的心理背景與建國的心理背景是有不同之處。第一，革命是破壞，建國是靠有思想有經驗的建設。第二，革命是靠奮不顧身的精神，而建國是靠冷靜的頭腦。第三，革命是靠武力與戰爭，而建國是靠和平與法治。以上三種不同之處既然明白，所以建國的重點應該放在理智上而不放在情感上；應該放在和平方面，不是戰爭方面，應該放在理性方面，不是暴力方面，應該放在法治方面，不是混亂方面。我這一次發起演講的目的，就在於此。這種演講就是要造成建國時代的新政治哲學或者說要造成建國時代的新心理態度。

我們現在心目中人人所想望的，就是要建立一個現代國家。但是所謂現代國家的要點何在？我們不必遠溯至文藝復興時代，姑且從人權運動說起。所謂近代國家，就是一個民主國家，對內工商業發達，注意科學研究，乃至於軍備充實。對外維持其主權之獨立，領土之完整，且能與各大國相周旋。至於政府機構方面，一定有內閣、議會以及選舉制度。這都是現代國家的特色，亦即近代國家應具備的種種特點。此種現代國家之特點，萌芽於英倫，至法國革命後而大成於歐洲。鴉片戰爭後，歐洲國家踏進我們國土，我們最初所認識的是船堅炮利，最後乃知道近代國家的基礎在立憲政治，在民主政冶，在以人權為基礎的政治。

啟蒙運動代表人物

歐洲人權運動，我們現在無法詳細講；但是諸君應該聽見過歐洲幾個政治哲學家如盧騷（即盧梭）、洛克、孟德斯鳩的名字。他們各人的學說與貢獻各不相同。但是他們有他們的共同點。

第一，人與人之平等，不論是皇帝是貴族是平民，他們既是人，應該是平等的。換句話說，就是人格之尊重。

第二，各個人有他不可拋棄的權利，譬如說任何人除了犯法不能隨便拘捕，這就是人身自由；任何人有他發言批評的權利，這就是言論自由；任何人有信仰宗教的權利，不能只相信天主教的是好人，相信基督教或無神論者就是壞人，這就是所謂信仰自由。各人既經有了他政治上宗教上的信仰，要把他的思想見之於行事，就不能不集合若干人來實現他的思想，於是有所謂集會結社的自由。這種種自由，假定政府可以隨便剝奪了去，譬如說人民不管他犯罪不犯罪，可以隨便拘囚，乃至於人民要講話要辦報，政府可以隨便禁止，這種種權力的剝奪，就等於「天皇聖明臣罪當誅」的專制政治。明顯一點來說，就拿人身自由來說，假定政府能隨便拘人投入囹圄之中，那麼就等於一切人皆喪失自由，誰敢再來對政府有所批評或有所爭執。從這一點來說，可以看出人權運動實在是民主政治最重要的基礎。因為沒有人權，就沒有民主政治了。這種人權當時名之曰天賦人權。但很有些人不以為然，認為人民權利，都是從歷史上來的，決沒有無端從天上掉下來的。這權利是天賦的，還是歷史演進而來的，在歐洲已有一場爭辯。我們不必在此多說了。但是沒有人權，就沒有民主政治，所以歐洲各國的憲法上沒有不規定人民權利如何如何的條文，可見人權保障，實在是民主政治的基礎。

第三，政府之設立，所以保護人民的生命財產。一個國家最低限度的責任，就是在保護人民的生命，使人人有飯吃，有衣穿，乃至於安居樂業。任何國家不論，怎麼喜歡革命，不能永久在殺人放火的狀態中。因為殺人放火的結果，就是戰爭，就是混亂，所以革命運動雖以武力開始，但歸結於和平與法治，然後才能保護人民的生命財產。

第四，政府既有保護人民生命財產的責任，所以它行使權力，是有限制的，是受憲法限制的。譬如說三權分立，政府管行政，議會管立法，法院管司法，便是權力的限制。政府所提的法案，須經過議會同意，如其政府在內政外交上犯了錯誤，它就應該辭職，政府與議會有意見不合之時，政府與議會的誰是誰非，便要決之於總選舉時的人民公意。

以上四點，就是人權運動時代各國政治學者所提出的共同要求，到了十九世紀，才規定於憲法之中，成為具體的表現。

歐洲這段人權運動歷史，其影響所及，莫過於英法美三國。但三國所受影響，略有不同之處。我把美國《獨立宣言》上幾句話列舉如下：

「人類生而平等，自其出生之初，賦之以若干種不許移讓之權利。第一為生命；第二為自由；第三為幸福之追求。為鞏固此種種權利計，所以設立政府。政府之所有正當權利，是從被治者的同意而來。假定任何政府違背以上各項目的，其人民便有權利變更或廢止此政府，另立新政府，根據本文中所舉之各項原則，期達到人民之安全與幸福。」

美國根據這段宣言，一直向前走，雖國內發生了南北戰爭，只能說是將《獨立宣言》擴展到奴隸身上，決不是違反宣言的。至於法國革命，也受人權運動的影響而起，但是它忽而革命，忽而帝制，忽而又來反對帝制再造共和，所以它經過許多曲折，不像美國的民主是直線的。至於英國，它的尊重人權，從《大憲章》時代，即已開始，譬如任何人不得任意加以逮捕，任何人應受公平審判，在《大憲章》中早已規定。英國的一切制度，是有其歷史的根據，而不是受思潮激蕩的影響。但是英國的立憲政治，人人知道受洛克、邊沁的影響很大，但只能說英國憲政，因有人權運動，而其路線之正確更加證明，不能說英國憲政由人權運動而發生。歐美這段人權運動歷史，在我看來還是值得加以研究，重新認識，再來提倡一番的。

1787年5月25日至9月17日，美利堅合眾國制憲會議在費城舉行。

現在我要說到我們的革命歷史了。清朝末年的革命運動，是中山先生提倡的，中間有人主張武力革命，有人主張政治革命。但是後來眾流匯合，能把中華民國成立起來，其中曲曲折折既不像美國的直線進行，也不像英國之逐步改革。從忽而帝制忽而共和來說，與法國情形頗有類似之處。但是我們比法國，又碰到一個更重大的障礙，就是當前國共的對立。假定所謂國共對立，一方面是君主貴族，一方面是平民，那當然是平民的勢力大，君主是不能敵的。現在的國共對立，一個以三民主義為出發點，一個以共產主義為出發點。國民黨是融合十九世紀以來的民族主義、民主主義乃至社會主義三種主義冶於一爐，乃有所謂三民主義。共產黨的思想是追源到馬克思的科學社會主義，同時又拿俄國革命以來的列寧、斯大林為模範的。兩方拿武力為政爭工具，長此以往，人民的生命財產，人民的自由，可以說絲毫沒有保障了。因為國內一有戰爭，全國人民哪有自由之可言。所以我們可以明白說：戰爭即是自由的墳墓，惟有和平乃是自由的堡壘。我們明白這點，就知道內戰一日不停，我們國家就一日沒有民主自由，所以我們要民主自由，一定以停止內戰為前提。

對民主政治作正確之認識與實踐：第一，民主運動沒有不尊重人權的。第二，民主運動沒有不尊重民意的。第三，民主運動決不依靠武力作根據的。總括一句話來說，民主運動沒有不拿民意作基礎的。就是說人民多數的意思，或表現於議會而成法律，或表現於總選舉時決定在朝在野黨的進退，選民多數所投的票，就是政治上最後一句話。只要大家不拿人民作工具，教他養他，使他們自由發展同時又尊重他們的投票，那麼政治問題沒有不能解決的。而中國唯一出路也在這裡。所以說民主政治，是解決中國政爭的唯一出路。

國家為什麼要有憲法？解答這一問題，須先問我們要國家是幹什麼的。

我們可以答覆「要國家是幹什麼」這一問題如下：

第一，國家的目的是在維持人民的生存，所以要保障他們的安全。譬如說：有一群人聚在一塊兒，就要問他們怎麼住，怎麼吃，怎麼行動。衣食住是靠生產靠買賣得來，不能靠搶劫得來的。他們自己一批人要吃要穿，不能從人家搶來，同時他們自己的東西，也不願意被人家搶去。所以一個國家有農工商及交通等事業，同時又有軍隊與警察，無非是在維護人民的生命與安全。

第二，人民所以要國家是在保障人民的自由。一個國家有了幾千萬幾萬萬的人口，你想吃得好，我也想吃得好，你想住得好，我也想住得好，你想種種享受，我也想種種享受，所以彼此之間不免有爭執與不平。國家為要使此等互相爭執之人民能相安起見，一定要有方法保障人民的自由與權利，然後才能使他們彼此相安。譬如說：有了土地財產權，怎麼確立；有了債務，如何還本付利。總而言之，各有各的權利，要使他們彼此不相侵犯，全社會的自由得到保護。人民的自由，不但限於物質方面，同時要在言論思想上有發展，所以有言論自由思想自由，乃至於社會上有瑰奇譎怪的人士，他發了奇怪的議論，只要他不妨礙安寧與叛背國家，各國都不加禁止的。這無非是要使個人有自由發展的緣故。

第三，造成一種法律的秩序。從第二項保障人民自由或人民權利來說，就可以知道一國以內債權物權親屬繼承等法是什麼用處了。因為人民的土地債權等事，是很複雜的，哪一塊土地是你的，哪一塊土地是我的，債務到什麼時候終止，都要有極詳細的條文規定。因為血統姻親的關係，所以又不能沒有親屬繼承等法。一部《六法全書》，無非要解決這種種問題。但是物權債權親屬法都是私法，它所規定的是人與人之間的關係。此外還有一種的法律，不是規定私人間的關係，而是規定國家與人民之間的關係，同時規定國家中甲機關與乙機關之間的關係，譬如政府與議會以及政府與司法的關係如何。這兩大類：第一、國家與人民之間的關係，第二、國家中各機關相互的關係，是屬於公法或憲法的範圍，因為它所管的，是國家的公共權力如何行使。所以憲法簡單來說，是規定public powers如何行使到人民身上去，及其與立法、行政、司法相互間之關係。所以憲法是公法之一種。

1954年9月20日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會上一致通過《憲法》時，全體代表起立熱烈鼓掌。

現在我更具體的說一說：憲法乃是一張文書，所以規定政府權力如何分配於各機關，以達到保護人民安全與人民自由的目的。

第一，國家與人民的關係：沒有國家是一件很可怕的事情，因為沒有國家，就對外言之：就是沒有國家來保護人民，就是亡國之民，如今日之德國便在此狀態中。就對內言之，就是國內沒有秩序，就是陷於混亂。但是有了國家，亦是件極危險的事，因為國家手上有兵權有警察有法院，它就可以隨便逮捕人民，它又可以借國家的名義一定要人民服從它，或者徵收人民財產，或者要人民的性命，如對外戰爭戰時徵兵之類。國家權力既如此之大，所以憲法上第一件事就是要防止國家的專擅，就是防止國家濫用權力。所以憲法的第一章一定要規定人民的基本權利，就是上文所說的人身自由、言論自由、集會結社自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最為基本。假定人身自由一旦沒有，其他集會結社自由也不必談，所以人身自由便是其他一切自由之基本。如其人身自由沒有保障，無論憲法的規定多麼好看，都不過是一句空話。所以「五五憲草」第九條規定：人民有身體的自由，非依法律不得逮捕、拘禁、審問或處罰。人民因犯罪嫌疑，被逮捕拘禁，其執行機關應即將逮捕拘禁原因，告知本人及其親屬，並至遲於二十四小時內移送至該管法院審問，本人或他人亦得申請該管法院於二十四小時內向執行機關提審。其所以如此規定，無非因為人身自由，是其他各種自由的基本。政治協商會議中關於人民基本權利，也有若干項規定，其用意亦無非因為人身自由及人民權利不能保障，那這國家一定就是專制，就是獨裁。自從歐洲法西斯主義流行之後，有所謂集中營，有所謂格殺打撲（蓋世太保），有所謂不許有反對黨之存在，有所謂肅清危險思想等事，更可見人民基本權利一章，所以成為憲法中重要部分的原因何在了。

在這一段里，我們可以旁及說一說徵兵與租稅兩件大事。照英國制度有所謂「不出代議士不納租稅」一句格言。這話就是說國家向人民拿錢，人民便須要先問你拿了錢作什麼用。你拿的錢數目如何，掌了錢什麼用，這也就是一種國家權力對人民的關係，此其一。到戰爭時，自然人民應該當兵，但是當兵以年齡為標準，那麼人民的當兵義務應該平等，不可以說長官的兒子可以免役，平民的子弟便可以隨便拉夫拉去。以上種種，是憲法的第一部份，就是國家對人民的關係。

第二，憲法所規定的是國家權力如何確立與如何限制。一個國家離不了立法司法行政三種權力，或者如中山先生再加上考試監察二種。這三種權力，各有它的組織，各有它的職掌，各有它的限界。第一、國會由議會所組成的，議會由人民選舉的，議會裡的議案如何通過，這是立法院的組織及其職掌。第二、行政有所謂內閣，內閣下有各部，內閣之中有管部或不管部部長，內閣對議會之責任如何，及議會如何能使內閣或進或退，此為行政權問題。第三、司法，它的特點就是在乎獨立審判，就是說不能聽行政方面的喜怒。起訴或不起訴，加刑或減刑，應該由司法官根據法律條文公平判斷。為使司法官能獨立審判計，所以法官是終身職，他的進退升降，不是憑行政官喜怒而調動的。

以上兩部分，乃是構成憲法的重要部分。其餘憲法中的重要問題，在十次演講中，再詳細說明，暫時不提了。

《張君勱》（油畫），作者：孫建平

現在我在這一次演講中還有最後一點要聲明，就是憲法本身所以能保存在，並不是一張紙片的文字就夠的，而是要靠國民時刻不斷的注意，然後憲法的習慣方能養成，然後憲法的基礎方能確立。

我們舉一個明顯的例子來說：美國是所謂剛性憲法的國家，英國是柔性憲法的國家。所謂柔性憲法，就是它關於國家權力如何行使等等，都靠普通立法就可通過的，而且這種立法是散見於歷史之中，如《大憲章》是一二一五年產生的，《權利法案》是一六八九年產生的，《人身保護狀》是一六七九年產生的，《權利請願案》是一六二八年產生的，《解決法案》是一七〇一年成立的。英國未曾拿這些法律來分類集合起來成為一篇憲法――如美國所有的――此之謂柔性憲法，就是說可以隨時變通修改，同普通立法一樣。反而言之，所謂剛性憲法，則在一篇文章里將人民權利、大總統、內閣問題一切加以規定，而且這個憲法的修改一定要經過憲法會議的通過，如何提議如何決定都有一定手續，而且憲法解釋之權，屬於大理院。合憲違憲問題為美所有，為英所無之事，此亦由於剛性憲法而發生的。因為有這種種手續的限制，而且這種種手續，都歸在一篇文章里，所以名曰剛性憲法。

我們要知道，有了憲法，國家也並不一定就能走上和平的途徑。法國革命之後，忽而皇帝，忽而君王，忽而共和，就可以證明一篇憲法的文章是靠不住的。要憲法靠得住，就要看人民對憲政性的警覺性如何。譬如說有人被政府逮捕了去，人民一定要用一種方法使他放出來，或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了這種警覺性，政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如說憲法規定人民有言論自由，而政府隨便封閉報紙，倘人民恐怕提出這問題之後，政府便來與他為難，便不敢說話，這樣的言論自由是無法保障的。所以人民或訴之於輿論，或訴之於法律，使政府不敢封閉報紙或停止郵遞之權，然後人民言論自由乃有真正保障。再譬如說，政府每年應有一個預算，無論軍事費民事費，都是應該公開的，假定表面上雖然有所謂預算，而實際上不公開，人民亦可訴諸於輿論和法律。假定人民對自己的權利及政府的不法橫行，一切淡然處之不以為意，人民的心理如此，憲法是決不會有保障的。

所以我願意奉告諸位一句話，就是：「你們對自己的權利有警覺性，自然就有憲法」，否則若是你們自己沒有膽量維護自己的權利，那麼儘管有一篇美麗的憲法，也就是孟子所謂「徒法不能以自行」了。我對諸位說：人民對於他的權利的警覺性，乃是憲政的第一塊礎石。

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