清政府為什麼會簽定「不平等條約」？

條約制度改變了傳統的中外關係，它既使中國的主權受到侵害，蒙受著不平等的恥辱，又隨之帶來了近代國際關係的新模式和部分體現平等原則的內容。這是一段艱難曲折、充滿屈辱的歷程，對清政府而言，不可避免地要經歷一個痛苦的適應過程，既要承受加在自己身上的不平等的特權制度，又要捨棄對他人不對等的天朝體制，在陣痛中剝離傳統的對外關係體制，接受近代國際關係模式。

一、對於條約的談判和簽訂，清政府採取了漫不經心的態度

從鴉片戰爭開始，毫無近代條約知識的清政府，對這一新的關係處於朦朧的狀態，缺乏必要的認識。它所面對的已不是傳統的周邊「夷狄」，而是有著更高文明的海外征服者。長期封閉的清朝大吏們顢頇無知，對國家主權、國際法，以及近代國家交往的原則和方式等一無知曉，他們仍然用封建時代的帝國觀念和手段認識和處理對外關係。對於條約的談判和簽訂，清政府採取了漫不經心的態度。伊里布向黃恩彤傳授經驗說：「洋務只可粗枝大葉去畫，不必細針密縷去縫。」英國人利洛（Granville G.

Loch）在《締約日記》中對這些談判大吏做了這樣的描述：「在歐洲，外交家們極為重視條約的字句與語法。中國代表們並不細加審查，一覽即了。很容易看出他們所焦慮的只是一個問題，就是我們趕緊離開。因此等他承認條約以後，就要求大臣將運河中的船隻轉移到江中。」清朝君臣不知道和約與商約的區別，將結束鴉片戰爭訂立的條約視為一攬子解決爭端、一成不變的萬年和約。道光帝說，「不得不勉允所請，藉作一勞永逸之計」，「從此通商，永相和好」。耆英也認為，「惟一切善後事宜，尚須明晰妥議，立定章程，盡一辦理，方可期一勞永逸，永杜兵端」。中英戰爭結束不久，美國便要求訂約，而僅將條約視為解決兩國爭端和約的清政府，根本沒有建立條約關係的打算，也沒有這一觀念。護理兩廣總督、廣東巡撫程矞采對美也要求訂約很不理解，答覆說：「英咭利與中國構兵連年，始議和好，彼此未免猜疑，故立條約以堅其信。若貴國自與中國通商二百年來，凡商人之來粵省者，無不循分守法，中國亦無不待之以禮，毫無不相和好之處，本屬和好，何待條約？」

中英《南京條約》

清朝官吏們也不懂得，條約是規定雙方權利義務的法律文件。在他們看來，與外國訂約就是給予對方權益，是單方面的讓予，如果再行修約，意味著還得繼續給予對方以新的權益。清政府將已訂條約視為一成不變，擔心失去更多的權益，其基本原因便在於此。美國全權公使顧盛在《望廈條約》中塞進了12年後修約的條款，從條約關係的角度上看，這是無可非議的，因為任何條約都不可能也不應該是固定不變的。清朝大吏們只希望維持現狀，談不上通過這一條款提出自己的條約要求。當列強提出修約時，清朝君臣無不以「萬年和約」為辭，極力反對，謂：「前立和約，既稱萬年，何得妄議更張」；「既系萬年和約，似不應另有異議」；「均應遵照舊約，斷難隨意更改」。咸豐旨稱：「既稱萬年和約，便當永遠信守。」條約「雖有十二年後公平酌辦之說，原恐日久情形不一，不過稍有變通，其大段斷無更改」。如果彼堅執12年修約，亦只可擇其事近情理無傷大體者，允其變通一二條，「以示羈縻」。後來薛煥更明確地說：「臣思外國條約，經一次更改，即多一次要求，議令立約後永遠遵守，暗中消去十二年為度一層。」

在被迫接受條約之後，清政府採取了信守條約的方針。這一方針包括自己守約和要求對方守約，如耆英所言，「如約者即為應允」，「違約者概行駁斥」。從總的趨向來看，鴉片戰爭之後的守約方針，主要是針對對方的，而且還有著暗地擺脫條約約束的明顯意圖。清帝國的君臣將接受條約視為羈縻外夷的權宜之計。開始，它也是施以兵威，待征剿受挫，道光只得「聊為羈糜外夷之術」。訂約中它給予列強的某些條約權利，包括一些重要特權，與傳統的羈縻之道相吻合。例如，開放五口，以及給予其他相關的通商權利，便符合施之以恩惠的羈縻之道。「譬如桀犬狂吠，本不足以論是非，及投以肉食，未嘗不搖尾而帖服。」他們擔心列強糾纏不休，認為，「所賴通商為該夷養命之源，稅例之增減多寡，即關夷情之向肯從違，若過為搜剔，則恐致反覆」。最惠國待遇和領事裁判權這兩項重要的條約特權，也與羈縻之道存在著某種內在的聯繫。

二、第二次鴉片戰爭後 清政府開始主動要求修約

經過第二次鴉片戰爭，清王朝的官吏們開始有所醒悟，對新的條約關係有了一定的認識，並作了某些調適。

由於列強各國更加苛刻地要求清政府嚴格履行條約，錙銖必較，清政府的守約方針也發生了重要變化。列強各國對各省官員忽視條約極為不滿，1862年1月，英國公使卜魯斯（F. W. A. Bruce）即向奕呈遞數千言的照會，謂：「兩國始終不和之緣，總由各省督撫於外國交涉事件，並無盡心守約之理」。「各大吏向不存秉公盡約之意，轉以條約准行之處，多方推卸，設法阻撓。」「外省大吏任便自行，或不謹守約條，或敢私為改易，殊非內外友誼之道，實易開嫌隙之源。」照會列舉了地方官不遵條約的種種事例，要求「大皇帝明降諭旨，示以各國條約，原為慎重之文」。「外官只須盡約照辦，錙銖勿許增減」，「敢有相違者，立予重處」。在指責清政府未能守約的同時，列強又施以威脅手段。在照會中，卜魯斯聲稱，「此種背約阻滯，無非致令貴國臨險之虞……

畢至釀成稱戈之禍」。各國「總以將來中國不能守信為慮」，其後又屢屢指斥清政府，處心積慮「欲使中國家喻戶曉」。如1863年，英、美、俄等國在法國的支持下，分頭向奕遞交一項聲明，對各省執行條約的狀況表示不滿，並向清政府提出警告。

第10任美國總統——約翰·泰勒（1841-1845），任職期間，同中國簽訂了第一個不平等條約《中美望廈條約》，美國通過這一條約獲得了協定關稅、五口通商、領事裁判、最惠國待遇等特權。

同治初年，由於潮州進城和田興恕兩案，列強各國懷疑中國不肯按約辦理。加上此時發生追償欠款案，英國更以此「為發端辯難之據」，態度極為強硬。照會謂：「深慮終使外國忍耐不堪，徒向地方官屢屢照會，置若罔聞，必致自出妥速之法」。照會以「自出妥速之法」相威脅，表明英國是勢在必得，甚至不惜用暴力手段來強迫清政府恪守條約。奕等甚感問題嚴重，主張迅速解決。根據奕的意見，朝廷即刻諭令兩廣總督瑞麟親自辦理此事，同時又頒發一道嚴厲的諭旨，斥責該省督撫不按條約辦事，強調遵守條約的重要性，指出：不遵守條約「致口實愈多」，不能「使人心服」，後果嚴重，「設令肇釁，則廣州之前鑒不遠」；「萬一該國不能忍耐，恃強入城，與國體更有關係」。只有按約辦理，「俾該領事得以按約進城，用符定約，方可以示誠信」。鑒於事情的嚴重性和急迫性，上諭口氣極為強硬，不容商量，謂此事「勢在必行，如或延閣，惟瑞麟是問」。經此事件，清政府遵守條約的觀念發生了重大轉變，不僅朝廷的態度明確起來，而且一些地位顯要的地方督撫也都強調取信于洋人，在清政府內部逐漸形成了重視履行條約義務的主體意識。

與此同時，隨著中外交往的建立和擴大，西方的國際法和近代國際關係的準則等從各種渠道傳入中國，清朝大吏們逐漸產生了近代國家主權意識。1864年，清政府刊印了丁韙良（W. A. P. Martin）翻譯的《萬國公法》，奕上奏說，「該外國律例一書，衡以中國制度，原不盡合，但其中亦間有可采之處。」 一方面，他們對條約制度及其性質的理解，具有了一定的國際法意識。奕謂「昔日允之為條約，今日行之為章程」。署湖廣總督、江蘇巡撫李瀚章更確切地說：「今日之約章，即異日之法守。」

1867年，在討論修約問題時，李鴻章指出，此「系條約而非議和」。修約是雙方的權利，「有一勉強，即難更改」。「其有互相爭較，不能允從之處，盡可從容辯論，逐細商酌，不能以一言不合，而遽責其違約。」各國「均有保護其民、自理財賦之權」，對其「上侵國家利權，下奪商民生計」的種種非分要求，「皆可引萬國公法直言斥之」。另一方面，他們從國際法的角度看到現存的條約制度對中國主權的損害。清政府明確表示：「查中外時勢，有難有易，且亦各有國體及自主之權。如時勢可行，及無礙國體政權者，中國原有自主變通之法。其窒礙難行者，無論不能勉強，就令勉強試辦，終必無成。」也就是說，如無礙國家主權，可以變通，相反，即使勉強試辦，也終必無成。其後到光緒年間，他們更明確從國際法的角度，來檢索此前所訂條約的失誤。如李鴻章奏言：「從前中國與各國立約，多倉猝定義，又未諳西洋通例，受損頗多」。

對條約本身的認識以及對西方列強「修約」要求的應對，又進一步發展為主動修約的思想主張。例如，曾紀澤在擔任駐外公使期間認為，通過不斷改訂不平等條約，就可以使中國收回權利。他看到，西洋定約之例有二，「一則長守不渝，一可隨時修改」。前者是指「分界」條約，後者是指「通商」條約。中國也要利用通商條約的這種性質，不能獨為對方所用。「其實彼所施於我者，我固可還而施之於彼，誠能深通商務之利弊，酌量公法之平頗，則條約不善，正賴此修約之文得以挽回於異日夫，固非彼族所得專其利也。」曾紀澤認為，改約宜從弱小之國辦起，年年有修約之國，即年年有更正之條。至英、德、法、俄、美諸大國修約之年，彼迫於公論，不能奪我自主之權利，這樣中國可以不著痕迹地收復權利。按照西洋通例，「雖蕞爾小邦欲向大國改約，大國均須依從，斷無恃強要挾久占便利之理」。1881年，曾紀澤曾赴英外交部，「談商改條約之事」，「爭辨良久」。與此同時，其他一些官員亦有類似的認識。1884年，總理衙門還向各國明確表達了修約的期望，表示：「惟我中國辦事，均系十分遵約，一本萬國公法而行。即如前與各西國所立各約，其中原有中國未盡出於情願，勉為允許者，諒各國大臣亦所素悉。中國則於明知各約內之有損於國，無益於民者，初未嘗或有不行照辦，不過期望各西國漸漸可以改為和平。」其後，清政府雖未明確提出修改不平等條約的要求，但注意運用國際法維護國家的權益，並有意識地在新訂條約中消削或限制此前已被列強所攫取的特權。

三、甲午戰爭後，講求外交之道漸成風氣

經過甲午戰爭，伴隨著中國藩屬體系的崩潰，清政府摒棄了宗藩觀念，並更注重守約，進一步加強防範，以「見信于洋人」。另一方面，列強侵略的加深，又使得清政府更為憤恨。他們感到，「事事退讓之路已經走得太遠了，從今往後，抵拒外國的侵擾應該成為它的政策的主旨」。清政府尤其是其內部的頑固勢力，長期以來試圖「驅逐洋人」，摧毀條約關係，但對外戰爭的屢屢失敗，不得不「暫事羈縻」。他們一直在等待機會。聲勢浩大，又有種種「神術」的義和團的興起，對他們是一個極大的鼓勵，認為這是上天賜予的千載良機。載勛等謂：「我看他們正是上天打發下來滅洋者，緣庚子至庚子，渠等在中國攪擾已一甲子，此時正天收時也。」這種「天之所使，以助吾華」的論調，附和者又「神奇其說」，造成了清廷的主導傾向，「盈庭聚論，眾口一詞」。「以受外人欺凌至於極處，今既出此義團，皆以天之所使為詞」。於是，清政府利用義和團實施了前所未有的排外，顯示了不願接受現存條約關係的傾向。

《威海衛陷落北洋艦隊提督丁汝昌降服圖》

然而，列強以前所未有的暴力手段迫使清政府簽訂《辛丑條約》，將「懲前」與「毖後」相結合，從政治、軍事、外交、經濟、思想等方面，全方位地鞏固和強化了中外不平等的條約制度。經此創巨痛深，清政府受到前所未有的震擊，對條約關係的認識更推進了一步，並作了更大力度的調適，更為全面地接受了這一新的關係。除了強化守約意識之外，清政府的對外理念發生了重要變化，更為主動地「以夷變夏」，傳統的羈縻之道轉向近代性質的條約外交。1901年1月，光緒和西太后還在西安，便下詔維新，要學「西學之本源」，「取外國之長」，「去中國之短」，還要「渾融中外之跡」，舉凡「朝章國政」等等，進行全面改革。清政府終於邁出了一大步，以更為積極主動的姿態自行「以夷變夏」。

各級官吏研習國際法和條約，講求外交之道，亦漸成風氣。如1902年，直隸州知州曹廷傑將《萬國公法》「逐條注釋」，名為《萬國公法釋義》，請吉林將軍長順「咨呈外務部核閱」，並「請旨飭部刪定」，「頒發學堂」，「為諸生肆習公法觸類引伸之助」。駐意公使錢恂提出仿各國通例，「組成一研究會」，研究海牙公約；又主張將條約之譯文，國家之成見，編訂成書，頒行國內，作軍事學校的教科書。其他官員提出了類似的建議，或主張將各國律例條約「詳加編譯，分類成書」，「以備研究」，或主張匯刻中西成案，「發給內外各衙門辦事人員，悉心研討」。張蔭棠奏稱，對外之方，「其要在於毋忽略國際公法」。還有的提出「設外交學」和「專門外交學堂」，等等。外交、公法等還被納入科舉考試範圍。嚴修提出改革科舉，設經濟特科，「約以六事」，其二為外交，「考求各國政事、條約、公法、律例、章程者」，獲得允准。1903年殿試，清廷將外交、公法等作為策試內容。

不少大吏更進而從國際公法的角度反省傳統的對外觀念，認真探究條約關係，各省愈益重視條約的編纂刊印。北洋大臣袁世凱在其所組織編輯的《約章成案匯覽》序中說：「凡一國之法律，必有立法者以裁製之，惟國與國交際之法律，則無人能擅立法之權，故居今日國際法之主位者，莫如條約。」 方今環球大通，世變日亟，「前車已逝，來軫方遒，杜漸防微，陽開陰闔，詎復有常轍之可循。」山東巡撫楊士驤認為傳統的對外之道是外交失敗的重要原因，主張正確認識和對待條約關係，謂：「古今天下之趨勢何歸乎？一歸於法治而已矣。」「吾國開關之始，士大夫狃於聞見，其視梯航而至者，莫非納款貢獻之列，交接之儀輒不屑以平等相待。外人以公法為辭，謝不肯應，其後屢經懲艾，不得已曲徇其請，割棄利益，欲返求公法以自全而已，無及矣。故國際共享之利，我獨不得與，而中外交涉之歷史，大抵失敗之跡焉。」他提出，要如日本一樣「壹意維新」，「修政經武」，對條約須「謹而持之，以謀其便，化而裁之，以會其通，異日國運之振興，必有賴於是者」。駐美公使張蔭棠批評傳統的馭夷之道，謂：「竊維吾國向來一統自治，閉關日久，士大夫多昧於五洲大勢，遇事習為虛驕」。他認為，清政府外交失敗，列強之「威脅強逼，智算術取者半」，當局「不解國際法律自誤者亦半」；提出對外之方，「其要在於勿忽視國際公法，勿放失土地主權，勿懵昧於列國情勢而已」。並指出，外交條約，「外以持國際之平衡，內以保國民之權利，正宜得多數才智，各竭其心思之所長，經歷之所得，以資裨補」。他進而提出，「宜先准資政院議員行協贊結約之權，又於院中設專科委員會，予以審量外交事務之權，引起國民關心大局，造成健全之輿論，以為外交之後盾」。這些說明，清朝大吏們對條約關係有了更深入的認識。

修約要求更明確提了出來。駐俄公使楊儒提出效法日本，改革內政，以修改約章，「保權域中」。安徽巡撫王之春主張「將考究條約一事，列為司員考成，及內外情形瞭然於中，得以預籌修約」。端方以「西人商改條約，向以十年屆滿之日為緊要關鍵」為由，提出修改《辛丑條約》有關駐兵和禁止華兵在天津二十華里屯紮的條款。在修訂商約交涉中，中方代表突破《辛丑條約》僅規定對方有權提出修約的限制，提出了自己的要求，謂：「既有商議二字，便是彼此可以商改。」他們在諸多方面維護了中國的權益，尤其是促使英國等允諾在條件成熟時放棄領事裁判權。

傳統的馭夷之道逐漸退出歷史舞台，走向了「以夷變夏」，羈縻越來越成了一個不合時宜的用詞。在道光、咸豐、同治三朝，這個詞可說是俯拾皆是，充斥於君臣的上諭和奏摺中；而在光緒朝以後，這個詞便不多見了，尤其是庚子之後更為罕聞。「不屑與交涉」「不屑與交際」的舊習逐漸消退，朝野「競起而講交際之道」，甚至「上自宮廷，下至地方官吏，其所以與外人交際者，宴會饋遺，無不竭力奉迎，以求得其歡心」。中國外交正在發生著根本的轉折，傳統的觀念和制度，逐漸被以條約為內核的近代外交所取代。不過，清末的變化僅僅是這一全面變革的開端，羈縻意識仍然並未徹底拋棄。「今以中國現象言之，國際觀念最為幼稚，較其程度，尚在排斥主義之終期，與相互主義之初期」，拒外、畏外和媚外心理並存。大多數人對條約公法和國家主權的認識，仍然是一知半解，「此皆平等觀念尚未萌芽之故也」。儘管如此，中國外交已出現了新的趨向，傳統的馭夷走向了近代的外交。

（本文系《兩岸新編中國近代史》（晚清卷·上） 社科文獻出版社 2016年9月出版 第四章「條約制度的建立及其影響」第三節內容，已經出版社授權。編輯：李大白 陳菲。文章標題和文內小標題、圖片均為編者所加。）

圖書介紹

《兩岸新編中國近代史》，社會科學文獻出版社出版

本冊書是由兩岸近代史學界合作撰寫的中國近代史（1840-1949），參與者共57人。全書分晚清卷和民國卷，各卷又分別分為上、下兩冊，上冊為通史，下冊為專題史。本書論述了近代史上的一系列重大問題，比較全面和系統地展示了自1980年以來近代史方面的新研究成果。本次推出的是晚清卷。