中韓兩國「市制」改革績效差異的深層原因

作者：劉君德（華東師範大學終身教授，博士生導師）

從單純行政區劃本身來看，在形式上，中國當代的行政區劃改革，較之韓國，實際上更為合理，變革更徹底。韓國當代的行政區劃格局還遺留有較多傳統的、歷史的成分與痕迹。與日本近代改革的徹底性相比（廢藩置縣，韓國卻不能廢道而由中央政府直轄郡、市），仍屬於較為溫和的、保守的改革。在時間上，也較之中國大陸地區滯後，如實行直轄市制度（現代中國1949年乃至更早時期即實行，韓國則於1962年實行）、廣域市制度（中國1958年即實行，韓國1995年實行）、整縣改市（中國1985年後即推開；韓國1995年後開始有限度地推行市、郡合并，出現統合市）等。

大韓民國全國現劃分為一個特別市（首爾特別市）、一個特別自治市（世宗特別自治市）、六個廣域市（釜山廣域市、大邱廣域市、光州廣域市、仁川廣域市、大田廣域市、蔚山廣域市）、八個道（京畿道、江原道、忠清北道、忠清南道、全羅北道、全羅南道、慶尚北道、慶尚南道）及一個特別自治道（濟州特別自治道）。

但從行政區劃體制及其變革對城市化乃至城鄉統籌發展的作用或績效來看，韓國又有自身優點。諸如：城市化水平的大幅提升，已經基本完成城市化任務；人口的居住空間的轉換同時伴隨著職業、身份的轉變，二者的差距縮小。在城市化地區發展的同時，鄉村地區未見衰落，而是在環境、旅遊、基礎設施等方面有同步的進展，即居住在不同地區的居民，可以享受到大致相同水平的公共服務。

導致中韓出現這些差異的原因，從行政區劃的角度而論，已經主要不是外在的形式上的差異，而是在許多相關的配套體制，以及一些基本的制度等方面存在差別。中國行政區劃改革，還要從與之相關的基本制度上加以考慮。

就與行政區劃體制發揮作用有關係的角度而言，中韓相關的制度差異及具體因素在以下四個方面的差別比較重要：

（1）基本制度

基本制度包括土地制度（土地私有且不同所有者地位平等）、戶籍制度（可以自由遷徙，簡單的登記制）、市場經濟制度（自由市場制度），等等。有這些基本制度導向或制約，行政區劃的調整對社會、地方、社區乃至個人的影響可以局限在一定的範圍內，僅限於某些方面。如因為土地的私有且平等交易，則區劃調整對其所有權並無影響，在哪裡其收益均由市場決定並歸屬其所有者；地方政府並無進行大規模調整以獲得土地的衝動；調整時也會量力而行，不會過分貪大求多。

正如有學者指出的：「雖然韓國政府素以強力干預市場聞名於世，但總的來講，仍然是在比較符合市場原理的基礎上進行的。《大韓民國憲法》不僅保護私有財產，而且保證企業及經濟活動的自由。同時，政府所採取的各種經濟政策和產業政策也比較充分地考慮了市場原則，即政府通過制定有關限制壟斷和公平交易的法律、土地改革法、土地利用管理法、產業開發促進法等促進經濟發展的各種法律法規，促進市場經濟體制完善和經濟增長。」（張東明.2002.韓國產業政策研究[M].北京：經濟日報出版社：16．）

因此，雖然不同時期，在韓國，政府有民主與獨裁等差別，但正如前所述，1948年《大韓民國憲法》和1949年《地方自治法》公布，其所規定的基本制度，一直延續下來（差別主要在選舉與否上）；換言之，這些基本制度，成為後來城市化的前提和條件。

（2）法治精神

韓國在日據時期，就建立了較為完備的法律體系。獨立及建國後，進一步借鑒美國及西方國家的經驗，更加制定了一整套完善的法律體系。尤其重要的是，建立起較為成熟的「法治精神」和「依法治國」的理念。這些對行政區劃改革中遵循法律規定調整，對地方、社區等的尊重、承認和維護，具有重要意義，使得韓國的行政區劃演變較為規範，有章可循，也未對社會和地方造成過大影響和衝擊。

韓國憲法法院建立於1988年9月，是根據《大韓民國憲法》設立的獨立的司法機構。憲法法院的職責是通過建立特別的憲法裁決程序對有關憲法的問題進行裁決，以保護憲法和保障國民的基本權利。

1988年《大韓民國憲法》修訂後，更加明顯。現行《大韓民國憲法》中值得注意的是設立了憲法法院，用以保護《大韓民國憲法》和保障公民的基本權利。這一獨立機構的司法權共分五個方面：裁定對總統、總理和法官的彈劾；決定解散政黨；審查立法與《大韓民國憲法》的一致性；解決國家機關之間、國家機關與地方政府之間或地方政府之間的許可權糾紛；裁定有關《大韓民國憲法》的申訴。因此，即使出現爭議，也能夠在法律的軌道上解決問題。2003年以後在韓國引起很大爭議的「遷都」一事，即是對此的很好說明。

據有關報道，2003年12月，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將行政首都從首爾遷往中部地區。2004年8月，韓國政府最終確定並正式公布了新行政首都的地址，位於韓國中部地區的燕歧—公州將成為新的行政首都。韓國政府定於2007年7月在燕歧—公州動工建設新行政首都，在2020年和2030年將分別形成擁有30萬和50萬人口的城市。自2012-2014年，韓國主要國家行政機關將遷往新行政首都。2004年10月，韓國憲法法院裁決，韓國國會2003年12月通過的《新行政首都特別法》違反《大韓民國憲法》。韓國政府制定的將行政首都從首爾遷往中部地區的計劃將因此被迫停止執行（董向榮.2005.韓國[M].北京：社會科學文獻出版社：57．）。

（3）儒家傳統

中韓兩國同屬於東方的儒家文化圈，經濟發展的文化邏輯是相通的，這不同於西方國家。儒學對韓國的影響隨著現代化的進程不斷體現出來。高麗大學編寫的《韓國民俗大觀》序言中認為：「儒教至今仍深深紮根於我們社會的基底」，「儒教不僅僅改變了人的思想和性格，而且使社會構造、習慣、制度也發生了大的變動」。韓國學者金日坤認為，韓國人受儒教影響而形成的倫理觀念，如熱愛國家、重視集體、勤勞樸實、發奮圖強等精神，發揮了類似歐洲古典學派所說的新教資本主義精神的作用。他從儒家的秩序原理探討經濟繁榮的原因時確信：「根深蒂固的儒教文化仍然在發揮作用，仍是社會的核心文化。」（金日坤.1991.儒教文化圈的倫理秩序與經濟[M].北京：中國人民大學出版社：142143．）

上世紀70年代，為扭轉城鄉發展不均衡的局面，韓國政府發起了「新村運動」。通過幾十年的努力，韓國農村已逐步實現了機械化、電氣化、水利化以及交通網路化，城鄉差別基本消失。圖為韓國京畿道龍仁市近郊的一家農戶。

朴振煥也提到，新村運動中，「合作的文化傳統」的重要性：「在韓國農村，一直以來都有一個長期的傳統，就是在非農忙時節，村民們都會去維修公共道路和改造農村設施。新村項目也是基於這一傳統文化基礎之上實施的。」 （朴振煥.2005.韓國新村運動——20世紀70年代韓國農村現代化之路[M].潘偉光，鄭靖吉，魏蔚，等，譯.北京：中國農業出版社：183184．）

（4）偶然因素

還有一些偶然因素也不容忽視，如美國的壓力、冷戰的環境，乃至領導人的個人因素，如前總統朴正熙。據曾經協助朴正熙總統開展「新村運動」的朴振煥回憶，「新村運動」在相當大的程度上，是朴正熙個人推動的。朴振煥認為：「軍事政府的首腦是已故的朴正熙總統，他在1962-1979年執政，這期間韓國從一個農業國轉變成一個新興的工業化國家。他堅信擺脫貧困的陷阱最快的途徑是實現現代化，所以他著重點不是民主政治的發展，而是集中所有的精力通過推動人力資源的改進來為韓國的經濟發展服務。朴總統出身於農村一個農民家庭。他在加入軍隊前，在慶尚北道的山區當一名教師，因為他在農民家庭中長大，他很了解農民遇到的問題，並且對遭受貧困之苦的農民有強烈的同情心。」（朴振煥.2005.韓國新村運動——20世紀70年代韓國農村現代化之路[M].潘偉光，鄭靖吉，魏蔚，等，譯.北京：中國農業出版社：21．）

朴正熙（1917-1979），韓國第3任總統、第5至第9屆總統。在執政的18年中，朴正熙帶領韓國實現了工業化和經濟騰飛，1979年朴正熙遇刺身亡。

總而言之，中韓兩國行政區劃的變遷，均是在城市化過程中的改革。在相當長的時期內，均為獲取最大的國家利益，適應城市擴張和城市化推進的需要。但相同的出發點，類似的動機，而成效卻有較顯著的差異，的確引人深思。

正如有學者在對韓國近現代的發展歷史進行考察後所得出的結論：「韓國經濟發展，在某種程度上，是各種因素相互作用的結果：政治意願，適當的經濟政策，有效的執行力，大眾的廣泛動員，熟練而又較為廉價的勞動力，富有活力而又受制於干預主義者組成的集權政府的指導和控制的私營部門，強烈而明顯的以導向出口與鄉村發展和拓展新興部門為目的的補助計劃與項目，以及致力於擴大韓國出口的國際視野……單獨一個獨裁政府（如李承晚時代）是不夠的。放眼世界，在不同的時代，有著同樣高度集權的國家卻失敗了，有著同樣的私營與公營的部門卻運行績效低下，有著同樣良好的政策卻執行乏力，也有著同樣的補助卻無法取得預期的成效。恰恰是這些因素在合適的國際環境中的獨特結合，才顯示出韓國的特殊天賦。」

韓國如此，日本如此，中國台灣地區亦相類似。

（本文選自《中國市制的歷史演變與當代改革》，劉君德 范今朝著，東南大學出版社出版。編輯：陳菲。騰訊思享會獲出版社授權刊發，文章圖片為編者所加，圖片源於網路。）

作者簡介

劉君德，華東師範大學終身教授，博士生導師。1959年畢業於華東師範大學地理系，留校工作。長期從事行政區劃、城市和區域發展與規劃、社區發展、山區綜合考察及人文地理的研究與教學工作。曾任華東師大地理系系主任、中國科學院南方山區科考隊分隊長。曾兼任中國行政區劃學會副理事長、中國區域科學協會副會長、中國城市發展研究會理事，上海市地名學會會長等職。上海同濟等多所大學兼職教授。現任中國行政區劃研究中心主任，中國城市社區建設研究中心常務副主任，民政部專家諮詢委員，《大辭海》中國地理卷主編，「十二五」 國家出版規劃重點圖書《當代中國城市-區域：權力·空間·制度研究》主編。《城市規劃》《經濟地理》等雜誌顧問編委等。上海市優秀教育工作者（1993），享受國務院特殊津貼（1992）。

圖書簡介

中國市制的歷史演變與當代改革，劉君德 范今朝著，東南大學出版社出版。

本書從政區地理學的視角出發，試圖揭示制約城鄉統籌發展中，包括行政區劃體制在內的政治體制等因素的影響，嘗試從理論和實踐兩個層面闡明「城鎮型政區」設置的必要性與適宜的空間模式及改革舉措。全書不論是在理論上為探索和認識「城鎮型政區」的發展規律，還是在實踐中為中國的「市制」改革提供有益的參考方案等方面，均起到有益的作用。

出版方介紹

東南大學出版社（含電子音像出版社）成立於1985年。建社近30年來，東南大學出版社共有500餘種教材著作、科技圖書和音像製品榮獲國家、部省級等各類獎勵，近年來，多次問鼎國家級大獎。