賦予「兩權」抵押融資功能，把農村「死資產」變「活錢」

創新農村「兩權」抵押貸款業務模式的戰略思考

文 | 吳琦（經濟學博士）

2017年中央一號文件《中共中央國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出，要深入推進農業供給側改革，加快培育農業農村發展新動能，推進農業現代化進程。

農業是我國國民經濟的基礎性行業。農業現代化是國家現代化的基礎和支撐，也是當前我國全面建成小康社會的突出短板。2013年，十八屆三中全會提出「四化」同步，農業現代化進程由此全面提速。2016年的中央一號文件《關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，首次明確「加快農業供給側結構性改革，助推農業現代化建設」的指導思想。2016年的中央經濟工作會議提出要「深入推進農業供給側結構性改革」。2017年的中央一號文件是對2016年中央經濟工作會議和中央農村工作會議相關要求的貫徹落實，進一步明確了深入推進農業供給側結構性改革的重點領域，為農村金融創新尤其是「兩權」抵押貸款試點工作的開展指明了方向。

一、深入推進農業供給側結構性改革的重點領域

深入推進農業供給側結構性改革，首先要從農業現代化建設面臨的突出問題和重大需求出發，與確保國家糧食安全相適應, 與推進新型城鎮化相協調，與開展農村脫貧攻堅相配套，與實現農村綠色化發展相結合，切實推進「四項重點領域改革」。

一是深化農村產權制度改革，解決農村產權歸屬不清晰、權責不明確等問題，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2017年，農村「三權分置」的試點省份將增加到28個，農村集體資產股份權能改革的試點範圍也將進一步擴大。

二是推進糧食等重要農產品的價格形成機制和收儲改革。玉米收儲和價格政策改革將成為主要突破口，玉米價格將執行「價補分離」的政策，真正實現由市場定價。

三是推進財政支農投入使用機制的改革。根據《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，我國將加快建立以綠色生態為導向、促進農業資源合理利用與生態環境保護的農業補貼政策體系和激勵約束機制，進一步提高農業補貼政策的精準性、指向性和實效性。

四是推進農業結構調整和優化。適應市場需求，優化產品結構，重點提高農產品質量;推行綠色生產方式，修復治理生態環境;發展適度規模經營，優化經營結構;立足比較優勢，優化區域結構，重點建設好糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區。

金融是支持農業供給側結構性改革的關鍵環節。深入推進農業供給側結構性改革，根本在於理順政府和市場的關係，有效激活農業農村的市場、要素和主體，建立權屬明晰、權責明確、保障嚴格、流轉順暢的農村產權制度，進而為農村金融創新營造有利的制度基礎和市場環境。「十三五」期間，我國農村金融創新的重點是要逐步擴大農村金融服務的規模和覆蓋面，全面提升農村金融服務水平，加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融體系。作為盤活農村資源、資金、資產的有效途徑和解決農民增收、農業發展、農村穩定問題的重要支撐，加快推進農村「兩權」抵押貸款試點工作將是2017年農村金融創新的重中之重。

二、農村「兩權」抵押貸款試點工作的重要意義和突出問題

推進農村「兩權」抵押貸款試點，有利於全面深化農村金融改革創新和農村土地制度改革，對加快農業現代化進程具有重大意義。當前，我國已處在從傳統農業向現代農業過渡的關鍵時期，農村土地經營權流轉的進程不斷提速，適度規模經營的步伐進一步加快，新型農業經營主體大量湧現，農村「兩權」抵押市場空間巨大。據測算，農村土地經營權確權的市場空間可達300億元，加上農民住房財產權(含宅基地的使用權)的確權，市場規模有望達到數千億元。從這個意義上來說，加快農村「兩權」抵押貸款試點工作、盤活農村「兩權」存量資產的現實重要性和緊迫性日益凸顯。

我國政府高度重視農村「兩權」抵押貸款的試點工作。2015年8月，國務院印發了《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確了「穩妥有序開展『兩權』抵押貸款業務」的總體思路，並要求全部試點工作於2017年年底前完成。2016年3月，中國人民銀行、中國銀監會、中國保監會、財政部和農業部聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，對金融機構推進「兩權」抵押貸款試點明確了政策要求。

目前，我國農村「兩權」抵押貸款試點工作尚處於探索階段，與之相配套的金融服務較為滯後。原因主要有兩個方面：從「兩權」權能屬性來看，「兩權」的權能屬性在理論界定和實踐操作層面都存在較大爭議。一是「兩權」抵押物難以合理估值。目前的「兩權」確權頒證工作仍在進行中，「兩權」價值評估體系也尚未建立，導致「兩權」抵押物估值的不確定性較多，公允合理估值的難度較大;二是「兩權」處置變現較為困難。以農民住房為例，地理位置較為偏遠，價值相對較低，而且農村產權流轉的交易平台尚不成熟，一旦「兩權」抵押貸款客戶違約，將出現住房財產權難以處置變現的情況。從金融機構操作的角度來看，「兩權」抵押在業務模式、風險控制和配套支持措施等多方面都存在較多不足。一是現有的業務模式和產品體系難以匹配「兩權」抵押貸款客戶的需要，尤其是在績效評價、資源配置、信貸授權等方面;二是針對「兩權」抵押貸款業務的風險控制體系尚不完善。比如在貸款用途和資產處置變現方面，缺乏有效的貸後管理和風險補償的手段和工具。

三、金融支持農村「兩權」抵押貸款工作的對策建議

「兩權」抵押試點工作正在全國多個試點區域開展，其中，北京市大興區等232個區域開展農村承包土地的經營權抵押貸款試點;天津市薊縣等59個區域開展農民住房財產權抵押貸款試點。對於金融機構來說，積极參与「兩權」抵押貸款試點工作，不僅是貫徹落實人民銀行相關指示精神、助力解決「三農」問題的戰略需要，也是加快自身轉型升級、切實提高發展質量和效益的重要支撐。「兩權」抵押貸款一方面將成為金融機構業務發展的「新藍海」，為其帶來長期穩定的業務收入來源和新的利潤增長點;另一方面，將成為金融機構轉型升級的「助推器」，有效推進金融機構的服務模式和產品創新。

創新服務模式，滿足客戶的金融服務需求。一是結合「兩權」的權能屬性，在貸款利率、貸款期限、信貸額度和擔保物等方面加大創新支持力度。對「兩權」抵押貸款實施獨立的核算機制和考核機制，鼓勵和引導試點區域內的經營機構開展「兩權」抵押貸款業務;二是綜合考慮「兩權」的可抵押期限、貸款風險，以及貸款客戶的信用狀況、貸款用途、還款能力等因素，確定合理的貸款額度、期限和利率;三是藉助互聯網、雲計算和大數據等信息技術手段，優化業務審批流程，提高信貸投放效率，確保貸款客戶的需求得到及時有效的滿足。

完善合作機制，提供綜合性的金融服務。一是配合各級地方政府做好「兩權」確權的登記頒證工作，明晰「兩權」權屬的法律適格性，確保「兩權」抵押和處置有法可依、有據可查;二是積极參与農村產權流轉交易平台和農村信用體系建設，助力完善「兩權」價值評估和處置體系，確保「兩權」資產變現有渠道、有手段;三是加強與貸款客戶和第三方評估機構的溝通和合作，協商確定「兩權」價值的評估方式，確保「兩權」價值評估的公允、合理;四是完善銀行、擔保、保險、信託、基金等金融機構的合作機制，為貸款客戶提供「投資+貸款+擔保+保險」的一攬子解決方案，比如引入擔保公司提供擔保，探索開展「兩權」抵押貸款保證保險業務，為貸款客戶提供融資增信支持。

加強風險防控，切實做好風險保障。一是加強對產業政策和貸款客戶的研究，提高「兩權」抵押貸款業務的風險預判能力，建立健全抵押物的處置機制和應急措施;二是對「兩權」抵押貸款的客戶進行層級細分，提高風險定價能力，根據抵押物的價值和經營狀況實施精細化、差異化定價;三是探索適用於「兩權」抵押貸款的風控模型，完善貸後/投後管理的手段和工具，強化風險監測和預警，對貸款的用途和收益進行監控;四是與政府部門探討設立「兩權」抵押貸款風險補償基金，由政府、銀行和貸款客戶三方共擔風險，共同分擔洪水、地震、冰雹等不可抗力造成的貸款損失。

隨著農村「兩權」抵押貸款試點的深入推進，試點區域將進一步出台政策細則和改革方案，並總結出面向全國的可複製、能推廣、利修法的改革經驗。金融機構應在做好政策研判和風險防控的基礎上，加快「兩權」抵押貸款業務的模式創新，助力農村金融創新和農業供給側結構性改革的深入推進。（發表於《中國農村金融》）

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