「一帶一路」下的中國：區域經濟治理的探路者

2017年的政府工作報告五次提及「一帶一路」，詞頻不低於2017年中國經濟工作的主線「深化供給側改革」。報告還特別提及高質量辦好2017年5月的「一帶一路」合作高峰論壇。可以預見，關於中國「一帶一路」建設的討論，尤其是中國借「一帶一路」在區域乃至全球經濟治理中擔當何種角色、以何種方式處理與既有區域秩序與國際制度的關係，將持續成為今年的國際輿論熱點。

自2013年底中國正式向世界提出「一帶一路」概念，並隨即高效籌建亞投行以來，地區經貿架構會因「一帶一路」產生何種變化、中國在此過程中的角色是什麼，部分國家對此有些疑慮。國內對此問題也有討論，但當前有一項基本共識，即「一帶一路」的規則化、制度化程序相對較低，「挑戰現有區域制度與國際體系」目前實際上還無從談起。

理由很簡單。學界通常認為，衡量任何一項合作倡議或合作框架的機制化程度有三項標準。第一，倡議發起的正式化，如是否由各國政府正式陳述、公開批准。第二，穩定化，如是否有永久辦公室或穩定的行政設施。第三，授權化，如是否授權第三方執行規則、解決爭端。

以這三項標準衡量，當前「一帶一路」的低制度化一目了然。首先，合作通常由中方領導人出訪或在國際會議場合以建議方式提出，並無正式、統一的官方合作機制。第二，尚無永久辦公室，或穩定的機制安排。第三，在執行與爭端處理方面，目前並沒有明確指導原則闡明各方權力義務、利益如何分配。在爭端處理方面，仍傾向於以私下談判方式、而非通過穩定機制來解決。

可以說，如果我們將「一帶一路」看作一種新型區域合作安排，迄今為止其貢獻並不在區域經濟與貿易的制度化、規則化建設方面。「一帶一路」代表的更多是一種靈活的「政策治理」模式，強調的是在重新審視地區經濟發展潛力的現實的基礎上，靈活運用地區既有正式與非正式機制與協定，努力為之提供新動力。

長期來看，區域經濟合作的可持續程度需要制度化作保障。但我們不能高估地區國家的現實狀況。一方面，「一帶一路」沿線國家對規則的認同度還不均衡，就規則先行談判的成本較大。另一方面，這一地區已經有較多合作機制，包括上合、亞太經合組織、東盟10+1等，對中國而言，簡單新建又一項合作機制毫無意義，因為整合既有規則和機制已經難度很大。

中國自改革開放以來以案例積累來探索路徑的試驗哲學仍在持續。就「一帶一路」而言，為使沿線國家真正投入主要資源，讓合作項目儘快啟動，中國採取了十分靈活的合作方式，包括正式與非正式機制，雙邊與多邊機制，這已成為一種效率優勢。尤其由於「一帶一路」以基礎設施建設為突破口，並且沿線國家在基建融資上存在巨大缺口，目前合作動力得到實質性調動。

中國須借「一帶一路」證明，中國國內的「發展與穩定」的良性互動可以複製。試想，如果「一帶一路」沿線國家一直危機重重，社會動蕩，「一帶一路」以刺激經濟來釋放區域活力，建立命運共同體的願景自然沒有說服力。但如果中國在「一帶一路」沿線不斷積累經濟發展與社會安定良性互動的成功經驗，歷史的大勢無疑會站在中國這一邊。

歐美既有的基於規則的成熟合作模式無法照搬到亞洲。長期來看，中國應與相關國家一道，在地區經濟治理過程中學習創造性的規則整合方式，並逐步在此基礎上形成凝聚最大公約數的規則制定方式。例如，如何將亞投行等新型機構融入到國際與地區發展議程中，如何加強跨境協作與監管，如何將各國投資規則與市場規則結合起來，形成契合各方利益的最優標準。

總體而言，中國提出的「一帶一路」倡議正在推動區域經濟治理由市場自由至上，向更加開放與平等的方向演進。但這需以穩定的政策為支撐，而非中國單方提議。地區經濟治理需要適合地區現實並與時俱進的規則作保障，這一過程並非一朝一夕可以完成，需要實實在在的探索，對中國而言，這也是向地區經濟合作的規則治理貢獻智慧的契機。（陳晨晨 作者是中國人民大學重陽金融研究院研究員、宏觀部副主任。）