論清政府的信守條約方針及其變化（上）

鴉片戰爭的結局，是西方列強強迫中國與彼建立了不同於傳統體制的條約關係。條約是國際法的重要制度，條約關係是近代國際關係的主要形式，但清政府是在被迫的情況下接受的，並非正常形態的條約關係。這種條約關係一方面從形式上給中國帶來了近代國際關係的新模式，另一方面在內容上又使中國的主權受到侵害，蒙受著不平等的恥辱。對清政府而言，不可避免地要經歷一個痛苦的適應過程，既要捨棄對他人不對等的天朝體制，又要承受加在自己身上的不平等的特權制度。信守條約方針的確立和實行，就是這樣一個接受這種方式的痛苦過程。《南京條約》簽訂後，清政府便提出並實行了信守條約的外交方針，終至清亡未做改變，不少論著從不同的角度談到這個問題[1]，但是，對於這一方針在不同時期的內涵、特點及其演化，以及清政府採取的相關措施等等，並不清楚，更缺乏系統的梳理。本文在系統查閱道光、咸豐、同治三朝《籌辦夷務始末》、《清季外交史料》、《光緒朝東華錄》以及相關史料的基礎上，擬做較為詳實的考析，以冀對此有更為全面和深入的了解。

一、 「格之以誠」的守約趨向

以往的研究認為鴉片戰爭之後的清政府，以耆英為代表實行投降外交，嚴格遵守不平等條約。其實，兩次鴉片戰爭之間，清政府的信守條約，如耆英所言，「如約者即為應允」，「違約者概行駁斥」[2]，從一開始便包含著兩方面的內容。即一是自己守約，二是要求對方守約。雖然耆英在處理「民夷」衝突的交涉中顯得過於柔弱，但從總的趨向來看，清政府的守約方針主要是針對對方的，而且還有著暗地擺脫條約約束的明顯意圖。

在新的形勢下，傳統的天朝體制遇到了前所未有的挑戰，清政府的對外政策面臨痛苦的考驗。中國與以英國為首的西方列強建立的條約關係，是一種前所未有的新關係，除了曾和俄國訂立過界約之外，中國從來沒有受到過一個條約的約束。歷來將外國人視為「夷狄」的天朝上國，對於這種因戰敗而造成的條約關係很難適應，懷著依戀和固守天朝體制的心態來對待這一新的關係。清統治集團內部普遍「拒絕接受這次戰爭的結局，繼續批評這個條約並且敵視條約中的各項規定」，「試圖盡量縮小並抗拒它們」。許多人試圖運用權術與彼周旋，「利用解釋條約的辦法來收回在談判中失掉的東西」。[3]但是，英國人的「船堅炮利」，已使他們領教了西方資本主義的厲害，完全否定或不履行條約是不可能的。

因此，他們或者暗地阻止條約的履行，或者以「信守」條約來約束外國人的進一步索取。這是清政府對條約關係所採取的基本態度，是它在天朝體制被破壞之後，為維護這一體制所採取的補救之策。訂約之時，道光君臣打的算盤便是「暫事羈縻」，「徐圖控馭」。 [4]所謂「控馭」，也就是將條約作為一道屏障，阻止列強的進一步侵漁。包令在向外交大臣的報告中便說：「如果以為道光皇帝、大學士穆彰阿、談判人耆英和伊里布，或帝國任何其他官員把條約看作進一步交往的踏腳石，那就是再大沒有的錯誤了。相反，他們把條約當作這種交往的柵欄，是防止而不是便利相互接觸。」[5]確實，清政府在迫不得已接受條約的情況下，便把條約當成了阻禁列強的「柵欄」。

另外，從一開始，西方列強便不滿足於既得的條約權益，等待多年的外國人，尤其是英國人，總以勝利者的傲慢，試圖擴展自己的戰果。馬士曾描述了外國人的這種心態：「從東印度公司壟斷的取消到『南京條約』的簽訂，英國商人已經等待了八年多」，他們「從一種卑賤地位，一躍而到尊嚴地位，他們處境的這種變化，已經深印他們的腦海。」[6]因此，他們不僅「急於要享受由條約所得到的一切」，而且屢屢將手伸向條約外的領域[7]，這不免要遭到清政府的抵制。

道光帝起初並不願意訂約，當獲知有關南京條約的議約情況後，「忿恨之至」。戰爭又打不下去，雖「憤悶〔懣〕莫釋」，也「不得不勉允所請，藉作一勞永逸之計」。在他之意，訂立條約是中國「相待以誠」，「從此通商，永相和好」，對方「亦應以誠相待」，而不應再有他求，再啟兵端。[8]他所注重的，不是自己如何恪守條約，而是將列強在中國攫取的權益限制在條約的範圍之內，所以他曾多次降諭要求對方守約。在任命徐廣縉為兩廣總督、欽差大臣時，道光強調「嗣後遇有民夷交涉事件，不可瞻徇遷就，有失民心」，要求徐「以誠實結民情，以羈縻辦夷務」。[9]而且，道光更多地是想做尺蠖之伸，即所謂「小屈必有大伸，理固然也」[10]。對於自己方面，他並沒有嚴格的守約意識，如對於允許英人進廣州城的約定，道光並不打算遵守。道光二十八年八月，他即諭示徐廣縉，說中英雙方辦理交涉的官員均已易人，「與從前情形不同」，「斷無先後往問，無故示弱之理」。[11] 翌年，在接到徐廣縉關於英人進城「實屬萬不可行」的奏摺後，他降諭說，「英夷進城之約，在當日本系一時羈縻」，前暫准入城一游，「亦不過權宜之計」[12]，表示同意徐的意見，不必嚴格守約。

早期主持外交的耆英等人，由於不懂世界大勢，不懂國際公法，缺乏近代國家主權觀念，曾輕易地讓棄種種權益，訂約以後，又「試圖忠實履行條約規定」[13]。 耆英也因此不僅在當時，而且在以後被視為賣國的投降派。其實事情並非如此簡單，檢閱史籍，可以看到不少與此相反的事例。不可否認，耆英主張「下順夷情」，有著軟弱妥協的一面，但從本質上說，他並非蓄意出賣國家權益，他的過失主要是無知和懦弱造成的，這是應該加以鑒別的。

同時，他又有維護天朝體制和閉關狀態的一面，除了「下順夷情」之外，他還提出「上持國體」，「通盤籌算，以為永絕禍根之計」。[14]對於西方列強，耆英也如他的反對派一樣視為敵手，認為，「英夷雖則就撫，實為仇讐，此乃官民之不約而同心者」[15]。尤其是當時的形勢也不允許耆英一味迎合「外夷」，他試圖「信守」條約，但卻「不僅受到了民眾、以前的行商和每個下級官員的反對，而且還遭到了北京一個勢力日益強大的派系的反對」[16]。馬士說，實際上整個帝國都在反對他，並非虛言。在這種情況下，耆英處於艱難的夾縫之中，很難按自己的意願行事。他「喪失了一切的支持，被迫自食前言並且背反他的立場」[17]。 以進城事件為例，一方面，英國人要求進城，「意殊堅執」，另一方面，廣州民眾同仇敵愾，堅決不允。他認為，「複查前議條約，並無准夷人進城之說，而稽考歷來案牘，亦並無不準夷人進城明文，且福州、寧波、上海等處，業已均准進城，獨於粵省堅拒不允，尤難免有所藉口」[18]。

而且，英國人入城，「不過以入署見官為榮，尚非別有他志」，其本意傾向於讓英國人進城，但又未便「重拂輿情，曲徇該夷所請」。數年來，他夾在兩者之中，左支右絀，難持其平。據他自己所奏言，「於民夷交涉事件，斟酌調停，實已智盡能索」，仍不能防止各種突發事件。[19]在清政府內部反對派的強大壓力下，耆英不得不顧及自己的烏紗帽，儘可能妥善處理這些衝突。在官、夷、民三者的關係上，他也認為官與民是一致的，只是「官則馭之以術，民則直行其意，其間微有不同」。尤其是，「欲靖外侮，先防內變，未有不得民心而可以杜黠夷之窺伺者」。因此，在英人入城問題上，耆英還是將民放在首位，提出，權其輕重緩急，「屈民就夷，萬萬不可」。[20]道光二十五年十二月他發布告示明確表示：「如果百姓均不願英人進城，本閣部堂、部院何肯大拂民情，曲徇外國人所請。」[21]但在當時形勢下，耆英無法調和「民夷」衝突，解決入城問題。道光二十七年，耆英允諾英人兩年後入城，原因之一就是為了擺脫這一兩難境地。因為此時耆英已被授為協辦大學士，屆時有可能調往京師而置身事外，將此為難之事留給後任處理。其時英船進泊十三行，形勢危急，耆英召集會議，一籌莫展，「懼激民變，不敢許；懼啟邊釁，不敢不許」。已革廣東巡撫黃恩彤和已革運司趙長齡為他出謀劃策，提出「緩以兩年，此兩年中公早內召，可置身事外矣」，為其所接受。 [22]後來果然如此，兩年到期，耆英已離開了這個是非之地。此固體現了耆英的圓滑，但亦說明他不敢輕易觸犯廣州民眾而迎合洋人。

正是在各種壓力和傳統觀念的驅使下，耆英甚至也在設法阻撓條約的實施。如《南京條約》取消了公行制度，耆英曾打算偷梁換柱，建立一種變相的公行制度來予以彌補。他提出發給100個廣州商人執照，專營對外貿易，仍然實行壟斷，「好像條約涉及的僅是商人的數目，而不是這事的原則」 [23]。再如，條約規定12年修約，但耆英「避免承認修約的權利，懷疑其存在，並極力貶低它的價值和重要性。」[24]諸如此類的事情還很多，儘管未能達到目的，但無疑反映出耆英對夷人所採取的方針，實際上具有兩面性和傳統的權術色彩。英全權代表包令指責清政府：「自從『南京條約』締結以來，歷任全權公使曾一再為了未予條約規定以適當的實施而向廣州欽差大臣抗議，但是他們的抗議很少受到或完全未受到注意。」 [25]

阻撓條約的兌現往往容易引起爭端，清政府更多的是以「信守」條約作為禁阻列強侵漁的「欄柵」。《南京條約》簽訂後一年，耆英即提出「信守」條約[26]， 至道光二十五年九月，道光皇帝又明確提出「恪遵成約，彼此相安」[27]。這是清政府最早較為明確地提出這一方針，此後道光和辦理夷務的大臣又多次重申。與此相應，清政府此時還提出了「誠信」原則，但主要是針對列強的。耆英等雖然主張「外示信義」，要求自己遵守「誠信」原則[28]，但這是一面，而且在處理條約糾紛的相關諭旨和奏摺中，此種主張並不多見。相反，他們更注重用「誠信」來約制對方，如耆英所說，撫綏羈縻之法，在於「格之以誠，尤須馭之以術」[29]。所謂「格之以誠」，即是以「誠」約束對方，也就是要求對方遵守條約。

道光、耆英提及「信守」條約，基本上是針對各國違約事件，主要有三類。

一是禁止在五口之外通商。耆英一開始提出此方針時，目的便是「將最為緊要之該夷船隻，止准在五口貿易，不準駛往他處，及此後商欠，不求官為代還二事，與該酋朴鼎喳再三要約明白」，並為此又向彼「重申前約」。接著，因英商船隻駛至山東海面之事，耆英又將「條約內夷船駛往別處港口，船貨一併入官之條摘出，咨行沿海各省，一律知照」。並「請旨敕下盛京、直隸、山東、江南、浙江、福建、廣東各督撫將軍，嗣後如遇有夷船駛入並非通商口岸，不論何國何船，查照成約將船貨一併入官。倘有不遵者，查明實系何國之船，是何名號，咨會兩廣總督行知該夷目，責令交出。」[30]其後在江南議定善後條款，也是為了「一併要約明白，立定條約，以免將來藉口」[31]。道光二十六年，英使德庇時請求在西藏定界通商，耆英即以此要求「殊與成約不符」，予以駁斥。[32]德庇時又以前往天津為要挾之計，耆英認為「惟有堅守條約，持以鎮靜」，並表示「即使駛往天津，所請亦不能允准」。[33]道光接報後，也降諭說：「通商一事，更有原立成約，自應永遠遵守。茲該夷因與西刻夷人構兵，據有加治彌耳山地，請與後藏交界地方明定界址，並請與後藏通商，殊屬顯違成約……著仍堅守成約，持以鎮靜，勿為所搖惑，勿任所其巧辯，總須示以大體，俾知成約甚明，無從狡執為要。」 [34]

二是禁止到內地傳教遊歷。道光二十六年，因湖北拿獲西班牙人納巴羅之事，道光降諭軍機大臣等：「以後惟當諭知各該夷人，除五口地方准其建堂禮拜外，斷不準擅至各省任意遨遊。務令各該夷目自行約束，恪遵成約，以息事端而免藉口，是為至要！」[35] 隨後，山西拿獲法國傳教士牧若瑟，解送兩廣總督耆英辦理。耆英將其解交法國領事，「並諭以只准在五口建堂禮拜，不得擅入內地傳教，載在條約，自宜永遠遵守。嗣後務當隨時稽查，自行約束，斷不可任其於五口之外擅至各省，致違成約。」[36]道光二十八年，耆英又照會英美兩國，要求「傳諭各該領事約束商人，以後務宜恪遵成約，毋得仍前擅違界址，任意遊行，以冀永久相安，免致滋事」[37]。

三是禁止到藩屬國活動。道光最早提出「恪遵成約」，便是針對英國兵船屢次駛往朝鮮境內測量，旨在禁止這類事情，「以明天朝綏柔藩封之意」。他指出：「英夷自定約以來，一切章程均應遵守，何得復至天朝屬國，別生事端？」 [38]道光二十六年，因英法兩國船隻屢至琉球「探水量地」，並逗留該國，設局行醫。道光認為「擾我屬國」為違約，諭示耆英：「曉以成約之不可違，諭以小利之無可取，務使各將兵船及僑寓人等悉數撤去，以免驚疑而符定約。」[39]

其他方面也同樣如此。道光二十六年，美使義華業來粵呈遞國書，提出入覲面呈，「耆英等以條約折之，乃已」[40]。

除耆英之外，其他封疆大吏也都持同一基調。而且，他們也如耆英一樣，設法阻止條約權利的兌現。如道光二十四年，英國駐福州領事李太郭要求按約入城駐紮，閩浙總督劉韻珂等內心認為入城是符合條約的[41]，但卻與布政使徐繼畬密商禁阻辦法。他們覺得，如果官府出面，彼「必以有違條約藉口，必須密約紳耆居民，公同出阻。然後臣等再以眾心不服，眾怒難犯等情，危詞聳聽，或可使之畏葸中止」。於是飭令署侯官縣保泰密向紳民授意辦理，擬令其先具聯名公呈，由縣據此照會，俟其進城之時，邀集多人在南門外力阻，然後劉韻珂等「得以措詞理拒」。此計劃雖甚周密，聯名遞呈者也有兩百餘人，但李太郭進城之日，紳耆士民竟無一人出城阻止。劉韻珂等也因此埋怨「福州民氣孱弱，重利輕義，心志不齊，與廣東情形迥不相同。」[42]此外，劉韻珂等還設卡禁阻茶商運茶至福州，試圖使英商「廢然而返」，不再入城。這種「陰加阻撓，密為鉗制」的做法得到了道光的讚揚，稱「所見所辦俱好」，並囑「切不可令該夷知覺」。[43]

咸豐即位以後，更是採取強硬政策，限制列強條約外侵權。他即位不久，即因英國傳教士借住福建省城神光寺一事，提出「惟當恪守成約」，「不惟城內房屋未便聽其居住，即城外租貸地方，亦須查照成約，妥為安置」。[44]接著，咸豐又為此降諭，更明確指出：「總宜恪守成約，凡該夷稍有違約之處，即當嚴詞拒絕。」[45]並令將「遽將租約率爾用印」批准的侯官縣知縣興廉嚴行參辦，不準回護。道光三十年，在內蒙拿獲兩名法國傳教士，咸豐降諭，指斥法國「實違成約」，令將傳教士轉解廣東交該國領回，「嗣後除五口等處，不準私遣夷人潛赴游弋，致乖成約。」[46]咸豐三年，美國新任公使馬沙利所遞國書中有「遣令入覲」之語，咸豐降諭說，「但須恪守條約，照舊通商，正不必譴使入覲，始見誠悃也」[47]，明確按約予以拒絕。

咸豐朝辦理中外交涉的內外大臣也均採取這一態度。如怡良等認為，「馭夷之法，不過責其恪守成約」[48]。其他地方官員也無不如此。而且，借民眾之力阻止履行條約的想法，此時在地方大吏中也相當普遍。如咸豐四年，江蘇巡撫吉爾杭阿對廣州反入城鬥爭津津樂道，奏稱：「假令五口民情皆能如此，則凡有請求，咸以不理為羈縻之術，其技自窮。」同時，他也像劉韻珂一樣，對「上海民本柔弱」，甚至與不法洋商勾通一氣，「為之包送鴉片煙土」[49]，深以為憾。

當英法提出修約，清政府的堅守條約主張，成為拒絕這一要求的重要理由。咸豐四年九月，直隸總督桂良因英美要求修約事，提出，前立和約不能更張，「如違約黷[瀆]求，則當示以信義」[50]。咸豐在獲悉英國的要求後諭示，只能「遵照舊約」，令「按款正言駁斥，杜其妄求」。[51]崇綸等在給英使包令的照會中也指出，「既系萬年和約，似不應另有異議」[52]。對於條約中12年後修約之規定，清政府認為「不過稍有變通，其大段斷無更改，故有萬年和約之稱」[53]。 堅持五口通商載在萬年和約，「今欲格外增添，則萬年和約為虛設」[54]。

清政府趨重於要求對方守約，以及暗地擺脫條約約束的種種事例，主要反映了它仍打算維持閉關狀態的意願，它要借這道「欄柵」，將外國人約束在五個通商口岸的範圍之內，守護尚未完全崩潰的天朝體制。因此，當對方一有逾越的行徑，便搬出條約做為盾牌。需要指出的是，清政府對於洋人在經濟方面的違約行為，似乎並不在意。如英國以最惠國條款為由，於咸豐元年單方面解除協助中國海關輯私的條約義務時，清政府並未表示反對。[55]這正反映出清政府注重的是限制列強勢力向內地擴散，盡最大可能維持尚存的天朝體制和閉關狀態。但這只是它的一廂情願，第二次鴉片戰爭的爆發，全面沖毀了天朝體制，並使得清政府的守約方針發生變化。

二、內定辦法與守約方針的變化

這一變化，在第二次鴉片戰爭中便已悄然開始，起端是咸豐對《天津條約》的內定辦法。

如所周知，《天津條約》訂立後，咸豐欲借在上海談判稅則的機會，取消其中的公使駐京、內江通商、內地遊歷及賠款交清後始退還廣州等4項。這就是咸豐的內定辦法。對於上海談判，已有不少論著作過詳細論述，近有研究者注意到它對清政府對外觀念的影響。[56]但更重要的是，這一事件是清政府信守條約方針發生變化的開端。

在談判交涉的過程中，清政府的官吏們對條約的嚴肅性有了深切的認識。訂立《天津條約》之初，桂良並不把條約當回事，似乎可以隨意廢棄。他奏報咸豐時說：「此時英、佛兩國和約，萬不可作為真憑實據，不過假此數紙，暫且退卻海口兵船。將來倘欲背盟棄好，只須將奴才等治以辦理不善之罪，即可作為廢紙。」 [57] 在他看來，訂約只是應付目前「決裂之患」的權宜之計，此後可以不認賬。此話不完全是為了減輕責任的搪塞之語，實際上體現出天朝官吏守約意識的淡薄，隨後咸豐要求消弭《天津條約》的一些條款，正是這種意識的典型反映。這一想法很快在交涉中被列強堅執條約的強硬態度所擊毀。

列強對條約的堅持，一方面使得桂良等無法完成咸豐交給的使命，另一方面對這些辦理交涉的大臣們產生了重要的影響，不知不覺地強化了守約意識。這裡尤其值得一提的是兩江總督何桂清，可以說，他是第二次鴉片戰爭中較早產生嚴格守約意識的大員，也是促使清政府守約方針變化的關鍵人物。他說：「今各該夷尚假信義以通商，故臣欲示之以信，順其性而馴之，使之就我範圍。」[58]在《通商章程善後條約：海關稅則》訂立後，何桂清又於咸豐九年二月明確提出，「馭夷之術，不外待之以禮，示之以信二者」。並對《南京條約》沒有頒行表示異議，奏請定案後，「將天津所定條約與上海所定善後章程，通行經辦通商各衙門，一體知照」[59]，得到了咸豐的諭准。

「示之以信」在中外條約關係問題上，自然是要求自己嚴格守約，表明清政府內部產生了重視條約的趨向，較之此前重在要求對方守約的「格之以誠」，已預示著新的變化。

對新建立的條約關係，何桂清有著高於同儕的理解和認識。研究者多從維護利權的角度探討桂良、何桂清等抵拒咸豐全免關稅的荒謬諭旨，未注意到何桂清除此之外，還曾從條約的角度表示反對，他單獨上的奏摺，亦多以此為辭。他不僅明確說「未可頓改前約，以致借口失信，另起波瀾」[60]，而且更進一步從中外交涉的全局闡明條約的嚴肅性出髮指出：「中外交涉事件，有不能憑律例以決斷者，全恃條約以為範圍。若不收其關稅，則與萬年和約及廣東省原定舊章不符，一事廢則百事俱廢，天津之條約又作罷論，真可任其為所欲為矣。如欲與之另定章程，該夷又將借口於萬年和約亦已廢棄，毋庸再議。就撫之憑據毫無，更難措手。」也就是說，如果免除關稅，則與條約相背，其後果是辦理交涉失去憑據，一切無從談起，局面將更加混亂複雜。咸豐屢言「尊崇國體」，實際上是維持天朝體制和閉關狀態。針對這一說辭，何桂清提出，收回利權，其在內地遊歷可嚴定章程約束等等，「凡此皆所以尊崇國體，而藉條約以維繫之也」。[61]言下之意，咸豐所言「國體」不切實際，此時所謂國體，不僅與國家權益有關，而且與條約相聯繫，要靠條約來維繫。

應該說，何桂清所陳不無道理，與當時的情勢是相符合的。中外條約的訂立，可以保障尚未喪失的國家權益，不僅與中國的國家體制有著密切的聯繫，而且還深深地融入了這個體制之中。對此，咸豐無言以對，只在何桂清的奏摺上批了一個「覽」字。何桂清關於「國體」的看法，實際上在中外條約關係問題上突破了拘泥於國體，即固執天朝體制的觀念。這種突破為信守條約掃清了一個重要障礙，那些未能如何桂清一樣明言的大臣們如桂良等，其主張實際上為此做了呼應。其後隨著中外條約關係的進一步發展，以及近代外交體制的建立，傳統「國體」觀的內涵發生了更深刻的變化。

其實，何桂清的「示之以信」主張，在此之前即已萌生，商訂《天津條約》之時，他就主張「推誠以結之」，並對欽差大臣桂良等簽訂該約產生了重要的影響。[62]其後，桂良也就訂約問題，向咸豐奏言要「待以寬大，示以誠信」[63]。桂良等抵達常州後，在何桂清的影響下，也從條約的角度懂得以全免關稅來取消內定辦法中4款行不通。嗣後到上海，他們明察暗訪，又從另一途徑得知英法堅持條約的態度。[64]接著與彼正面交涉果然如此，英法等國總是表示，「條約以外之事，均可商量，條約既定之說，萬不能動。堅持定見，矢口不移。」 [65]列強的堅定態度，使得桂良等「終夜焦思，迄無善策……必與之明改章程，彼即指為背約。」[66]他們採用各種方法，雖有些小的突破，但未從根本上解決問題。因此，每次上奏交涉情況，桂良、何桂清等總要提出這一無法突破的難題，連咸豐都聽得不耐煩了，斥責桂良等「總以夷人不肯罷棄條約為言」[67]。

認為中外交涉「全恃條約以為範圍」，以及「尊崇國體」，「而藉條約以維繫之」，表明何桂清對當時的中外關係有著清醒的認識，這一認識正是信守條約方針的思想基礎。何桂清等已看到，如不以條約為依據，中外之間就會發生矛盾和衝突，引起更大的麻煩。因此，他又認為，「馭夷之法，似應推求起釁之由，順其性而馴之，方有把握」。否則，彼以「所定條約既不足憑」，將會「另起釁端」。[68]桂良等也認為，如果將條約罷棄，「非但難允，且恐該夷疑我背約，轉致另生枝節」[69]。這是清政府無可奈何的選擇，幾經較量，中國無力與列強抗衡，只有接受既成的條約關係。但這種選擇，只為何桂清等少數人所接受，咸豐在戰爭再起，清軍又一敗塗地之後，仍不願外國公使駐京，並仍不願承認這一條約關係的現實，謂「自古要盟不信，本屬權宜」[70]。

但事情終於無可挽回，最後咸豐自己也不得不接受這一結局，《北京條約》訂立後便即刻明降諭旨：「其和約內應行各事宜，即著通行各省督撫大吏，一體按照辦理。」[71]並令奕訢將該諭旨「宣示該夷」，「示之以信，使之不疑」。[72]而且，他自己也開始糾正地方官的違約行為。咸豐十一年，玉明等擬定了一個奉天、牛庄通商章程，其中有些限制性規定越出了條約範圍，咸豐不允，降諭：「奉天、牛庄通商，本屬創始，惟當遵照條約，以期日久相安。該將軍等所擬章程，如棧店民房不令出租；剝船先令報明貨物；僱工發給執照，均與新議條約不甚符合，務須斟酌辦理，不得輕易更張，致該夷藉口滋事。」 [73]同年，英商欲按約進入廣東潮州通商，惠潮嘉道不允，咸豐諭令「按照條約辦理」。如果因外商得進內地販運，地方官無從取利而藉詞阻止，「即應密查參奏，以折服該領事之心」。並特別指令兩廣總督勞崇光等，勿為屬員所矇混，「務當按照條約辦理，方不至別生枝節」。[74]同時又另降一道諭旨說，「嗣後各國公使如求奕訢等奏請諭旨，即告以應由總理衙門札飭各督撫遵照條約辦理」，不必事事請旨。[75]

在對外關係上採取務實態度的恭親王奕訢等掌管外交後，更進一步推進了清政府的這一方針。《北京條約》簽訂不久，奕訢、桂良、文祥等對當時的中外形勢做了全面的分析，認為列強「所請尚執條約為據。是該夷並不利我土地人民，猶可以信義籠絡，馴服其性」。基於這一分析，主張在對外方面採取守約的方針，即：「按照條約，不使稍有侵越，外敦信睦，而隱示羈縻。」[76]這一對外方針，包括兩個內容，一是仍然抵禦條約外「侵越」，二是「外敦信睦」。所謂「敦信睦」，無疑含有自己信守條約以取信於彼的意味。奕訢等提出的這一方針，為咸豐所允准。

這一方針，雖具有要求自己守約的含義，卻並不十分明確，在奕訢思想深處，仍然是把「夷」視為「如蜀之待吳」般的「仇敵」。同時，要真正做到自己守約，並非一件簡單的事情。當時清政府內部尤其是地方官員，相當一部分人對條約仍採取抵觸的態度；此外，如何做到自己守約，也仍有許多問題需要解決。

三、恪守條約方針的確立與加強

第二次鴉片戰爭結束後，中國開始被全面置於條約的約束範圍之內，中外關係尤其是條約關係更為緊張、複雜。清政府經歷又一次慘敗後，在心底仍然不願意接受這種結局，如何適應新的條約關係，也仍需要一段時間的調整、過渡。咸豐死後，經過一段時間的中外磨擦，到同治初年自己恪守條約的方針才逐漸得以確立。

乘戰勝之威的列強對條約權益的期待更為急迫，錙銖必較，更加苛刻地要求清政府嚴格履行條約。它們的不滿，主要是「各省官員一般地忽視條約」。咸豐十一年十二月，英國公使卜魯斯即向奕訢呈遞數千言的照會謂，「兩國始終不和之緣，總由各省督撫於外國交涉事件，並無盡心守約之理」。「外省大吏任便自行，或不謹守約條，或敢私為改易，殊非內外友誼之道，實易開嫌隙之源」。照會列舉了地方官不遵條約的種種事例，要求「奏請大皇帝明降諭旨，示以各國條約，原為慎重之文」。「外官只須盡約照辦，錙銖勿許增減」，「敢有相違者，立予重處。」 在指責清政府未能守約的同時，列強又往往施以威脅手段。

在照會中，卜魯斯聲稱，「此種背約阻滯，無非致令貴國臨險之虞……畢至釀成稱戈之禍」。 [77]各國「總以將來中國不能守信為慮」，其後又屢屢指斥清政府，處心積慮「欲使中國家喻戶曉」。如同治二年，英、美、俄等國在法國的支持下，分頭向奕訢遞交一項聲明，對各省執行條約的狀況表示不滿，並向清政府提出警告。[78]

在具體的交涉中，清政府對列強堅執條約要索權益的手段，感受更為深切。奕訢即說，洋人「所以必重條約者，蓋以條約為挾持之具……入約之後，字字皆成鐵案，稍有出入，即挾持條約，糾纏不已」[79]。 列強的壓力，使得清政府不得不重視自己嚴守條約。此外，隨著中外交往的擴大，清政府中不少人，尤其是辦理中外交涉的大臣們，對有關條約的性質和國際慣例有了更多更深入的了解。他們不僅注重利用條約來維護國家權益，而且更加認識到遵守條約的嚴肅性。

經過一系列的衝突，在清政府內部逐漸形成了重視自己守約的主體意識。咸豐十一年的英國照會，並沒有引起奕訢和清廷的足夠重視，奕訢雖然在復照中表示令各省「按照和約及新定章程辦理」，但又提出種種客觀困難，如「民情未協」、「窒礙難行」、「軍務倥傯」等等，總之，「鞭長莫及，欲速不能，然非本爵之始願」。[80]他對於卜魯斯提出的「明降諭旨，示以各國條約」的要求也未予以理會。在他看來，卜魯斯這個「嘵嘵幾千言」的照會，「不過欲臣等遇事認真，以敦和好」[81]，事情並不那麼嚴重。同治三年，英使威妥瑪因莫爾費等在蘇州被捆死一案照會總理衙門稱：「近年外省累有違約事件，各國懷疑，以外省負約，由京師大臣無心親睦，與和誼所關，殊非淺鮮。」 [82]奕訢認為，「所稱各國懷疑一言，自屬虛聲恫喝」[83]。 當然，從客觀上說，此一時期清政府正在與太平天國做殊死斗，尚無暇細察並解決這一問題。直到同治五年前後，清政府才在一件久拖未決的懸案中看到了事情的嚴重性。

此件懸案便是潮州入城問題，事情延及咸豐、同治兩朝，反映了清政府外交觀念及守約方針的轉變。如前所述，咸豐已經降諭按約辦理，由於當地紳士民眾反對，該省督撫雖多次派員查辦，但遷延數年，「仍未辦有端倪」。到同治初年，此事似乎成了中外之間在是否遵守條約問題上的一場較量。就列強方面而言，潮州河道狹窄，物產不豐，通商價值不大，但卻汲汲於入城，其主要目的在於以此為鑒，壓制清政府嚴格遵守條約。當時議定的條約口岸，惟獨潮州尚未開放，列強擔心一旦退讓，其他如廣州、廈門等民情稍悍的口岸，「相率效尤，群起而與為難，則有防不勝防之勢」。如果將其最悍者潮州「抑制之，使莫敢予侮」，問題便可「迎刃而解」。[84] 此外加上同治初年發生的貴州教案，使得這一事件顯得更為重要。在該案中，貴州提督田興恕指令殺害法國傳教士，引起了列強的強烈不滿，當時法國公使嚴厲指責清政府「視條約為廢紙」[85]，英國公使也視此為「中國背約，薄待外國之證」[86]。

正是「因潮州進城，並田興恕兩案，有疑中國不肯按約辦理」[87]，英國公使於同治四年八月屢屢照會總理衙門，要求中國方面遵守條約。更兼此時發生追償欠款案，英國更以此「為發端辯難之據」，態度極為強硬。照會謂：「此等耽延推諉情事，惜與廣州省城，不準洋人入城之日之地方官，所行似乎相近……深慮終使外國忍耐不堪，徒向地方官屢屢照會，置若罔聞，必致自出妥速之法」。[88]此照會將潮州與廣州的反入城鬥爭做「相近」的比照，並以「自出妥速之法」相威脅，表明英國是勢在必得，甚至不惜用暴力手段來強迫清政府恪守條約。隨後，赫德上《局外旁觀論》，反覆警誡清政府遵守條約，並威脅說：「民間立有合同，即國中立有條約。民間如違背合同，可以告官准理，國中違背條約，在萬國公法，准至用兵。敗者必認舊約賠補兵費，約外加保方至。中國初次與外國定約，並未以條約為重，不過聊作退敵之策。至今萬眾之內，或有一二人知有條約，然未認條約之重，未知違約之害。」他特別提出兩件事「立應料理」，若不辦好，「想辦餘事，恐晚船夜沉，白日不及修矣」。

第一便是潮州進城之事，「多年不照條約辦理，均言或以未肯，或以未能之故。若再不辦，必致生事」。其次為田興恕之事，此時清廷已將其遣戍新疆，但並未實施，列強擔心田興恕不會真正受到處罰。因此赫德指出，「現雖奉有上諭，若得知其人仍安居無事，後辦此案，不足了事」。赫德強調，「潮州進城一節，事關大局」，故而「宜派大員往辦。或請旨命廣督前往，或命李宮保前去」。「二事尤須速辦」，俟數月後英新任駐華公使到後，「難以再行將就」，法國亦「必不甘服」，「一處有事，各處必群起相向，中國有失而無得」。[89]接著威妥瑪亦呈送《新議略論》，指責清政府「以條約所載優待之處，內有凡我官民，未能得實」。「或問通商各節，何以不能盡約，每答必以內地未平，官力未足」。[90]

恭親王奕訢等接到照會後，甚感問題的嚴重，主張迅速解決此事。他認為，該國照會「措詞愈逼逾緊，意在必行。洋人性情執拗，拒之逾堅，則持之逾力」，因此，「此事斷難再緩」。否則，「滋洋人以口舌，且徒使洋人懷疑不測，貽地方以深憂。與其遲之久而釁更大，何如坦然相示，未必不可互相聯絡，保衛地方」。並特彆強調，「此事若再兩不相干，誠恐激成事端，便難收拾。前次廣州省城洋務決裂，是其明證」，只有「速為了結，俾該領事得早入城，庶釁端不至再啟」。[91]為了儘快辦妥此事，奕訢建議派遣該省或鄰省督撫大員，親赴潮州，督飭地方官曉諭紳民，使其知道外國照約入城，系奉諭旨允行之事，斷難阻止。

朝廷即刻諭令兩廣總督瑞麟親自辦理此事，同時又頒發一道嚴厲的諭旨，強調遵守條約的重要性。其要點有四：一是斥責該省督撫不按條約辦事，「潮州府城，准英人進城通商，載在條約，久已頒行，並奉文宗顯皇帝諭旨，令該省督撫按照條約辦理，何以五年之久，尚未准該國人入城？」二是指出不遵守條約的嚴重後果，「設令肇釁，則廣州之前鑒不遠」；「萬一該國不能忍耐，恃強入城，與國體更有關係」。三是說明只有按約辦理，「俾該領事得以按約進城，用符定約，方可以示誠信」。四是指出不按約辦理，對外商意存歧視，事屬理虧。諭旨謂：「即使內地民人交易，亦當按律嚴追，詎得以事屬英商，轉存歧視。從來地方官辦理中外事件，俱存此意，以致口實愈多，不思其理本短，何以使人心服」。可見，清政府較為清醒地看到了中外條約關係中一些問題和癥結，重視樹立信守條約的形象。鑒於事情的嚴重性和急迫性，上諭口氣極為強硬，不容商量，謂此事「勢在必行，如或延閣，惟瑞麟是問」。 [92]

此事件表明清政府遵守條約的觀念發生了重大轉變，這尤其體現在對待「民夷」衝突的態度上。道光時期廣州抵制外國人入城能夠長久堅持，其重要原因之一，就是獲得朝廷和該省官員的支持。潮州反對外國人入城，「賢者抱義憤而不願與共戴天，愚者負血忱而必欲寢食皮肉」，其態度之激烈，不亞於廣州。[93]清政府似可如道光年間英國人入廣州城一樣，以民情為辭予以抵制，但此時並未對反入城鬥爭表示同情和讚許，相反，他們主張按約辦理。前幾年，廣東地方官仍有點仿廣州反入城故事，並未切實辦理。現在接到上諭後，瑞麟督率地方官「剴切開導，以符條約」，表示對於「挑唆擺布」的局紳，要「分別查究」。[94]更重要的是，一些地方官將此事與信守條約的利害關係，緊密聯繫起來。

廣東巡撫郭嵩燾對民眾的抵制之舉頗有異辭，認為，「『開諭洋人易，開諭百姓難』。以洋人能循理路，士民之狂逞者，無理路之可循也。」 [95]前述上諭認為中國方面理虧，受命回潮州辦理此案的兩淮鹽運使丁日昌，解析則更為深切。他認為，「在潮民之硜硜爭執，誓與偕亡，論士氣則為公忠，論大局則多窒礙。況洋人屢次入城，屢次受辱，彼遵條約而我背之，則屈不在彼而在我，所謂刻核太過，則必有不肖之心應之者，將於是乎在。」進而，丁日昌從處理」民夷」衝突的角度，對廣東自鴉片戰爭後的中外交涉做了一番反思。「從前粵省辦理洋務，當事者徒博一時順民之美名，而未衡全局始終之利害，馴至敗壞決裂，事不可為而後已。日昌每追往事，誠私心痛之，此次隨同瑞麟辦理交涉事件，自當抒一得之忱，藉收不吐不茹之效。」 [96]丁日昌先就心存此意，似無機會表達，現在藉此事件「抒一得之忱」，一吐而快，這無疑說明，此事件亦為清政府轉變觀念提供了契機。

這種轉變，應該說是理智的。儘管條約是不平等的，但消除不平等的手段則不應該是簡單的，魯莽滅裂的，不宜將自己置於理屈的地位。況且，通商本身並非是對國家主權的損害。與此相關的重要問題，是如何對待民眾反侵略的熱情。丁日昌為解決恪守條約與穩定民心的矛盾，提出了富有建設性的思路[97]，得到了朝廷的肯定，認為「立論俱切中機要」[98]。與此同時，瑞麟也基本上是按照這個思路處理潮州事件的。隨即，英國於該年七月在潮州府城設立領事館，英國商人也進入該城。[99]

可以說，這一事件對於清政府確立守約方針，是一個重要的轉折點。正是在這個事件的促使下，不僅朝廷的態度明確起來，而且一些地位顯要的地方督撫也都強調取信于洋人，在清政府內部逐漸形成了重視履行條約義務的主體意識。奕訢認為，赫德和威妥瑪「所陳內治外交，各種利弊，反覆申明，不無談言微中」，提出「由該督撫大臣各就各地，亟早籌維，仍合通盤大局，悉心妥議」。[100]他本人的守約意識更為加強，態度更為堅決，此點下面還將詳細談到。一些重臣的態度也在此時明確起來。曾國藩知悉此事後，認為「事端紛紛，總以堅守條約，不失信於外人為是」。如以此為恥，則「莫若師文王姑事昆夷，以期脫喙而已」。[101]他還明確指出：「自古善馭外國，或稱恩信，或稱威信，總不出一『信』字，非必顯違條約，輕棄前諾，而後為失信也，即纖悉之事，顰笑之間，亦須有真意載之以出……既已通好講和，凡事公平照拂，不使遠人吃虧，此恩信也。」 [102]李鴻章轉奏丁日昌的意見，並稱譽「識慮甚遠」，實際上是表明他自己的態度。他認為，「以理相持，以誠相感，終可消弭無形」。

他不僅主張嚴格遵守條約，而且提出「於恪守條約之中」，「相機通融」，即做一些必要的讓步。這樣，「似不至以微嫌細故，遽成決裂」。[103]在討論《局外旁觀論》和《新議略論》的奏議中，地方大吏對其所提的一些意見雖見仁見智，但在守約問題上基本上統一了思想。崇厚認為，對於「外夷」，「惟在修德樹威，示之以信」；「外交之道，我處心信而使彼不疑。守信之法，務在中國官民，均以條約為準」。[104]其他如兩廣總督毛鴻賓、廣東巡撫郭嵩燾、浙江巡撫馬新貽等等，也均表示過類似的意見。[105]

在這同時，清政府對於列強的約內要求，答覆甚為果決。如同治五年四月，英使阿禮國照會總理衙門，擬派輪船赴中國北部沿海勘測。奕訢認為，彼國輪船行駛中國海面，「原為條約所有，礙難駁斥」，復照允准，並行文知照盛京、吉林、直隸、山東各將軍、督撫等。[106]一些陳案也迅速予以處理。如陝西給還教堂一案，咸豐十一年法國公使哥士耆提出後，總理衙門允許給還，但由於地方督撫有意拖延，歷時5年仍未辦結。奕訢對這種「欲守約而不能，欲踐言而不可」的狀況深以為憂，同治五年七月，他專為此案同日內連上兩折，提出辦理中外交涉，要「以守約為主，以踐言為先」。[107]在奏摺中，奕訢尤其強調了守約的重要性，指出：對於列強的種種要求，「皆非所願，恨不得一齊斥絕，無奈條約先已訂定」。「條約所已載者，彼既照約而請，則信義所在，我更不可故違。此中之隱忍含容，皆出於萬不得已，雖冒天下之不韙而不敢辭。」因為，中國此時兵力和財力皆苦不足，若激成事端，那些不履行條約，不速還教堂的地方官，「其紳感之，其民諛之，其屬吏更從而讚揚之，大可以得虛名，而國家將受其實害」。對此他堅決主張，若不妥速辦結，稍事延宕，致啟釁端，則「請旨嚴辦」。[108]清廷也頒發上諭，急令署陝西巡撫劉蓉「趕緊辦結，以符條約」，「不準再事遷延」。[109]在這同時，奕訢也奏請旨飭直隸、兩江、四川、成都、河南，陝西等督撫將軍，「將外國交涉各事件，迅速籌辦完結，毋得再有稽延，致誤大局」[110]。

上述說明，在信守條約與順從民心兩者之間，清政府尤其是主管交涉的中央大臣和一些重要的封疆大吏，已完成了思想轉變，選擇了前者。他們沒有如同此前那樣，一味強調「夷務所先防，尤在民心不可失」[111]等等之類的理由，而是將信守條約、以全大局放在了首位，甚至可以「冒天下之大不韙」。這種「民心」觀的轉變，與前述「國體」觀的變化，解開了道咸時期的兩大癥結，為信守條約提供了堅實的思想基礎。當然，清政府並未完全解決這個問題，仍有不少地方官，甚至於省級官員並未真正確立守約意識。

未過幾年，發生了震驚中外的天津教案。此案與貴陽教案不同，辦理此案的曾國藩也認為法國有「理虧」之處[112]，但為了維持和局，採取「委曲求全」的處理方針，即使是「內疚神明，外慚清議」也在所不計。事後，總理衙門認為，此後仍要加強自己方面的守約，以避免釁端，「既定約於前，勢必不能背約於後」，奏請「飭下各大吏，轉飭各地方官，嗣後務須按約辦事，免令洋人借口，致誤大局」。[113]

但清政府的守約方針並未得到切實的貫徹，光緒朝剛剛開始，發生了馬嘉理案，這一事件更進一步加強了清政府信守條約的方針。案件發生後，英國方面指責清政府不遵守條約，強烈要求「中國朝廷即刻宣出中國有意按照和約而行」，「中國朝廷必須儘力將條約令知通商口岸及內地各處，一律遵守。」 [114]

此事對清政府刺激很大，尤其是英國藉機提出與該案沒有直接關係的種種要求，更使清政府感到信守條約、避免釁端的重要性。總理衙門「誠恐各省地方官因有此案，未明條約本意，互相猜疑，遇有應行保護者，轉因畏難而亦不保護，甚或民間以訛傳訛，別生枝節，均不可不預為防範」。因此於光緒元年九月，奏請申明各國條約，飭令各省照辦。九月十一日，清廷根據總理衙門的奏請，諭令：「嗣後各省督撫，務當通飭所屬地方官細核條約本意，遇有各國執持護照之人入境，必須照約妥為分別辦理，以安中外而杜釁端。」[115]

在交涉過程中，李鴻章對威妥瑪「反覆要挾」，「且牽連通商」，藉機擴大特權的做法「憤恨填胸」。他深感地方官違約之危害，遂奏請朝廷諭令各省督撫，再行嚴飭所屬，「嗣後遇各國執有護照之人往來內地，於條約應得事宜，務必照約相待妥為保護。若不認真設法，致有侵凌傷害重情，即惟該省官吏是問。並於各府廳州縣張貼告示，使之家喻戶曉，洞悉中外交際情形，以後釁端自可不作」。並建議「宣示中外，俾釋群疑」。[116]同時，李鴻章又附片密陳，提出加強地方官的守約意識，杜絕此類事件的再次發生。他認為，各省地方官吏不懂交涉，不諳條約，「倘均如岑毓英之任性貽誤，誠恐後患方長」。「應請旨嚴飭各直省督撫，飭所屬地方官講求條約，先事防維。倘遇有外國官民被戕之事，迅即飭屬查明嚴緝真正兇犯，勒限辦結，倘有任意遷延，虛飾等弊，致開邊釁，立予重懲，庶期消患未萌，免蹈前轍。」[117] 同日頒發上諭，申令李鴻章的上述請求，強調「各該地方官均宜講求條約，以期中外相安」。總理衙門並於翌日抄錄該諭旨照會英國公使[118]，表示清政府信守條約的明確態度。

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