修通京津冀斷頭路，最大難點在這裡

作者：薛洪濤 獲授權轉發

來自河北省交通運輸廳的消息稱，2017年年底，京津冀高速斷頭路將全部打通，形成互聯互通的地區高速公路網。目前，京秦高速大安鎮(津冀界)至平安城段項目正在緊張建設中。

京秦高速是幾年前交通運輸部與國家發改委確定的涉及京冀間的3條國家高速斷頭路之一。此外還有京台高速和首都地區環線的密涿高速。去年年底，京台高速北京段已與先期通車的京台高速河北段無縫相接。據悉，密涿高速也在緊張施工中。

據《河北日報》近日報道，近年來，河北省已先後打通京台、京港澳、京昆等12條高速公路斷頭路和瓶頸路，共計1400多公里，全省高速通車裡程達6502公里。

打通京津冀間高速路斷頭路，可以讓「大動脈」更加通暢，但值得注意的是，「毛細血管」的梗阻，也不利於實現公路網的暢通高效。

從北京堵到天津

3月1日，為了體驗京津冀交通一體化，法治周末記者在北京四元橋附近約上一輛滴滴順風車去往天津武清城際火車站。記者在下午3時45分上車，3個小時後才到達武清城際火車站。這一點大大出乎記者的意料。

根據記者此前的體驗，如果從四元橋出發，在望京南站換乘地鐵14號線去往北京南站，再乘坐京津城際火車去往武清城際火車站，大約需要1小時30分鐘。

網上地圖搜索和智能導航也顯示，從北京四環路四元橋到天津武清城際火車站，共計91.2公里，開車只需要1小時10分鐘。

然而，記者實際上的乘車經歷並不像導航顯示的那麼單純。滴滴順風車司機程師傅告訴記者，他就是武清城關鎮農民，家裡雖然有地，但是由於糧食價格不高，種地掙不了錢。他就專門干起了京津跨城順風車，提供京津往返運送服務。他每天早上從武清接單，送乘客到北京上班。下午在接單運送乘客回北京。

記者上車後不久，程師傅又接了一單，乘客李濤在通州上班，家住天津武清，每個工作日往返京津上下班，經常約滴滴順風車回武清。

車上高速以後，程師傅和李濤就向記者打開了話匣子。據程師傅介紹，他每天早上送3個人去北京上班，下午再拉3個人回武清。中間的時間，還可以接單。每天有幾百元的收入。

程師傅還說，有時候為了少交過路費，他通常會從京津塘高速廊坊收費站出來。走河北和天津之間的小路返回天津武清。然而這一次，他失算了。因為在進入京滬高速沒有多久，記者就看到進京方向的高速路上，車輛被嚴重擁堵。

程師傅剛從廊坊收費站出來，就發現去天津武清的路被堵了。出了收費站等了約30分鐘，交警才放行。程師傅原計劃走連接河北廊坊和天津武清的河大路(在河北廊坊被叫做雲鵬路)返回武清。剛上廊坊雲鵬路，記者就發現，前面已經被準備上京滬高速的車輛堵的嚴嚴實實，半個小時也沒有動彈。程師傅不得不重新返迴廊坊收費站，再上京津塘高速。

等到再次上了高速路，記者發現進京方向車輛被堵成了一條長龍。而據程師傅目測，已經從北京檢查站堵到了天津武清和河北廊坊的交界處，堵了十幾里。

談及堵車的原因，程師傅認為，京津塘高速路太窄，30年前修建的，只有兩車道，現在車流量這麼大，根本不夠用。

同車的乘客李濤告訴記者，近十年來，工作日期間，他天天往返京津，而據他觀察，進京路段堵車，不是一天兩天，一年兩年了。京津塘高速每天晚上9點以後都會堵車，一堵就是幾里地。至於原因，李濤認為，進京車輛太多，然而路線太少。

修通斷頭路難在哪裡

司機程師傅告訴法治周末記者，進京的路大都是「大動脈」，而缺少毛細血管。實際上有不少「無名小路」可以通向北京，但是外地人和外地車輛根本找不到頭緒，就是本地人也不完全清楚。而且外地人也不敢隨便上路，因為他們很可能會碰上斷頭路。程師傅指著窗外的一條路對記者說，那條武清的高王路，也是附近最著名的斷頭路。

高王路最北端位於武清區高村鎮境內，與北京市通州區覓西路遙遙相望，由於沒有連接，成為斷頭路。武清這邊是寬闊的柏油馬路，北京那邊還是農田。給周邊百姓生產生活帶來了很大不便。

北京交通大學法學院副教授鄭翔，這幾年來一直關注京津冀交通一體化的立法問題。談到斷頭路和進京高速路堵車的問題。鄭翔認為，近幾年，環北京比較大的斷頭路已經基本修通。現在的斷頭路，主要在京津冀接合地帶，主要表現就是，三地區縣之間沒有直通路，一些國道和高速的支線、分支線還很缺乏，交通微循環不夠暢通。理想狀態是跨境車輛不用都上高速路，而是通過京津冀交通微循環進行有效分流，減少道路的擁堵。

鄭翔指出，斷頭路的形成，主要原因是道路規劃問題，京津冀各地修路的進度不一樣。最終打通區縣之間的道路微循環，不僅涉及到三地間的土地使用、資金協調，更需要交通規劃協調。

事實確實如此，協同規劃是修通斷頭路最大難點。比如，密涿高速公路的線位走向經過了幾次調整。密涿高速最早規劃從京承高速公路密云為起點向南經平谷、三河、通州、大興進入廊坊，連接涿州。隨著國家高速公路網規劃的確定，又將其作為首都地區環線高速公路的部分路段，起點已不在北京密雲境內。

即使規劃協同，面臨的審批手續也非常繁多。比如，要修一條經過河北、北京、天津三地的國家高速公路，三地的路段需要分別到國家發改委去立項報批，以市界為界限，分開走流程，這中間如果某個省或市只有一小段，在報批和建設上不太積極，就會影響整條高速路的貫通。此外，還有投資融資難，協調工作複雜等。

而困難還遠不只此，據《中國經營報》此前的報道指出，北京順義區和河北燕郊接壤的一條公路，兩地從修建之初就預留著介面，但由於進京的公路需要設立綜合檢查站，而一個檢查站需投資一千多萬元，且建設檢查站屬於公安系統的事兒，交通部門在協調上倍感無力，所以這條路一直未能接通。並且，河北和北京的區縣在行政級別上的不對等，導致了許多河北官員到北京協商交通對接時處處「矮人一截」。

河北省張家口市懷來縣一位副縣處級幹部在接受《中國經營報》記者採訪時表示：「河北和北京區縣在行政級別上是不對等的，與我們懷來縣接壤的延慶縣是廳級，懷來是處級，差一級就會有很多問題。我去延慶協商事情，人家來個局級幹部接待就算是很給面子了。」

鄭翔也對記者坦言，目前，京津冀交通一體化沒有太多經驗可以借鑒，在世界上鮮有一個都市圈內有兩個強大的直轄市與一個普通省份的融合，因為北京作為首都，天然具有較強的行政話語權，也與周邊地區的經濟需求、經濟實力和經濟結構不一樣，這必然對交通一體化產生影響，交通一體化過程相對會有難度。這一點不同於長三角地區的交通協同，因為長三角地區城市之間經濟水平差異不太大，交通需求一致。因此才會建成上海虹橋那樣的交通樞紐，成功連接周邊交通，可以稱作是交通一體化的典範。

目前，北京周邊區縣也在不停努力打通斷頭路。據《天津日報》報道，近日，天津市武清區交通局與北京市通州區公路局對接，加快推進高王路北延工程實施。該路前期的審批工作，目前已取得了突破性進展，工程計劃於今年內正式實施。該工程的實施，不僅是打通了一條進京的新通道，更是加快京津冀協同發展的一項重點突破。

鄭翔向記者強調：「目前，京津冀交通一體化在規划上的協調層級比較高，是省一級對話。通常採取一事一議的辦法，也沒有常設機構。交通規劃協同問題，核心關鍵點是行政體制層面的條塊分割和地區分割。此外，區縣一級還缺少對話機制、協調機制。不同行政層級的地方政府如有交通規劃協調的需求，需要上報省級政府，得到省級政府重視後，才能實施。現在亟需建立京津冀地區之間區縣對話平台和對話渠道。」

要逐步統一交通規則

去年年底，鄭翔帶領北京交通大學法學院課題組對京津冀交通一體化立法進行了問卷調查。調查歷經了一個多月，取得了700多份有效問卷。從調查問卷能看到京津冀交通一體化取得了巨大成就，但也存在一些市民反映強烈的問題。

而自從提出京津冀一體化國家戰略以來，京津冀協同立法就一直走在前面。去年12月，京津冀交通一體化法制和執法協作第二次聯席會議在北京召開。會議研究制訂了《京津冀公路立法協同工作機制》(草案)、《京津冀交通運輸行政執法合作框架協定》(草案)、《北京市、天津市、河北省違法超限運輸案件移送暫行辦法》(修訂草案)等協作文件，為整體聯動、互聯互通提供了有力保障。

即便如此，鄭翔認為，按照現有立法體制，京津冀三地立法部門不可能單獨制定適用於三地的統一的交通法律法規。因為這涉及到立法權的讓渡問題，地方人大與地方政府的立法權只能制定適用於本地的法律法規，如果三地需要統一立法，也只能提請更高層級的立法部門制定三地統一適用的法律法規。京津冀地方立法要實現協同，應在立法技術上改進。

據鄭翔介紹，從立法準備階段來看，可以採用省(市)際協議、區域立法規劃、區域立法起草論證、區域立法示範文本等方式來完成協同立法的法律法規文本準備。從立法確定階段來看，可以採用區域立法聯席會議、共同委託立法、建立利益共享和補償機制等方式來達到協同立法的法律法規確立。從立法完善階段來看，可以採用區域立法衝突解決機制和立法交叉備案制度來實現協同立法的法律法規制度統一。在區域立法協同程序中，比較重要的制度包括同步提案或送審制度以及協商加入制度。

根據鄭翔帶領的課題組所做的問卷調查，目前，京津冀三地交通政策逐漸靠攏，三地地方政府之間還就此達成了協作協議，一些地方交通標準已經統一。如京津冀三地電子不停車收費系統、高速公路命名和編號規則、道路貨運站(場)經營服務規範等。京津冀通用的交通一卡通也已開通。

目前，京津冀交通一體化還面臨著一些制度障礙，比如，河北省廊坊與京津之間的車輛限行規則在時間段和尾號方面還不統一，需要調整。與此同時，進京手續還比較繁瑣，檢查站耽擱時間比較長。

此外，三地還需要在機動車註冊、交通設施標準、交通工具燃油以及排放、油品標準與監管、老舊車輛提前報廢以及黃標車限行、交通標示、交通規則(左轉車道等)、處罰標準等方面更加統一，也應將交通執法規則更加公開透明。

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