建構政治正當性：選舉民主還是政府質量

建構政治正當性：選舉民主還是政府質量

博·羅斯坦*

歐樹軍 譯 王紹光 校

本文選自王紹光 主編、歐樹軍 譯：《選主批判：對當代西方民主的反思》，北京大學出版社2014第1版，第195-218頁。

摘 要： 人們常常以為選舉民主的確立是建構政治正當性的關鍵。本文挑戰了這一觀念並提供了一個替代選項。很多實證研究表明，選舉民主對於正當性的建構沒有必然的關聯。即便是在成功而又穩定的北歐民主國家，也沒有足夠證據證明正當性是在政治體系的輸入端建構的。正當性的建構、維繫和破壞不是在政治體系的輸入端而是輸出端。因此，與選舉體系建構有效代表的能力相比，政治正當性至少同樣取決於政府的質量。

關鍵詞：

政治正當性；民主理論；治理質量；歧視；內戰

對美國好點… …否則我們就把民主送到你們國家去！

如果人們在我的家鄉瑞典西部的哥森堡開車行進，汽車偶爾會沾上寫著上面這句話的紅色保險杠貼紙。[1]在這個好玩的口號背後的，是現在的普遍認知：布希政府通過引入選舉式大眾民主在伊拉克建構正當政治權威的努力，已經悲慘地失敗了。儘管伊拉克人民已經投了幾次票，投票率也高得驚人，儘管選舉進行的相當有序，並且至少就該地區而言公平得驚人，伊拉克政府一直沒有能力把自己建構為該國具有正當性的政治權威。在2005年12月18日的《對全國講話》中，喬治·W. 布希這樣說道：

三天前，大量伊拉克人走向投票站選擇自己的領導人，這是自由歷史上里程碑式的一天。在接下來的幾周里，選票會被點算，一個新政府將會建立起來，蒙受長久暴政苦難的人民將會成為自由世界的正式一員。

客氣點說，事情並沒有像美國政府及其知識分子幫閑們所預測的那樣發展（Plesch, 2005）。讓伊拉克人民投票，從而可以選擇誰來對自己行使政治權威，僅僅這樣做並沒有建構起政治正當性（Rangwala, 2005）。然而這種失靈對有些人而言似乎是件奇怪的事情（參見Frum & Perle, 2003）。伊拉克人民已經驅逐了一個殘暴的獨裁者，現在也有了一個自己選舉的政府，為什麼他們還會訴諸暴力抗議？在2005年12月12日發布的一份題為《民主在伊拉克》的所謂情況說明書中，白宮說：

兩年半以前，伊拉克還在一個殘酷獨裁者掌控之下。此後，伊拉克人重獲國家的主權，舉辦了自由選舉，起草了一部民主憲法，並且在全國範圍的全民公投下批准了這部憲法。在三天時間裡，他們今年第三次走向投票站，根據他們的新憲法選擇一個新政府。困難仍在，但是2005年將成為伊拉克、中東和自由歷史的一個轉折點。

認為導致多數統治的民主選舉會創造正當性，布希政府在這一點上並不孤單。實際上，學術文獻、主要國際組織似乎也同樣想當然地認同這個觀點（Goodwin-Gill, 2006）。丹麥的自由派首相安諾斯·福格·拉斯穆森（Anders Fogh Rasmussen，2007）最近在丹麥軍隊從伊拉克撤軍之際做出了下述評論：

我們希望的，伊拉克人民做的了。我們成功地就新憲法舉辦了全民公投，我們成功地舉辦了新政府的民主選舉，所有人都承認它們是自由和公正的。但是，我不得不老老實實地承認，我低估了與民主自由鏖戰的宗教狂熱力量。與很多西方人一樣，我相信所有人追求民主自由的願望如此普遍、如此強烈，當地民眾一定會展開雙臂熱烈歡迎作為解放者的外國軍隊。（第11頁，作者譯）

民主選舉是建構政治正當性的一種有效方式，這個觀點不僅在戰後的伊拉克一直備受批判，在其他衝突頻發地區也備受質疑，比如巴爾幹半島（Ragaru, 2003）。與社會科學的其它關鍵概念一樣，政治正當性很重要，也麻煩叢生，難以界定。在現有文獻中，實現正當性有四種不同方式。人民接受本國領導人的政治權威要麼是由於（1）傳統，（2）領導人的個人魅力（超凡魅力），（3）政府提供物品與服務，要麼是因為（4）他們相信挑選領導人的程序機制是公平的（Beetham, 1991）。

本文不討論前兩點。第三點很有趣，因為它有兩種作用形式。一、政府獲得政治正當性，因為通過以一種社會受惠的方式來協調公民行動，它滿足了某種共同利益觀念。這讓政府可以從大部分人那裡獲得對自己政策的認可（Przeworski, Stokes, & Manin, 1999）。二、它獲得正當性，因為它得到了足夠大比例人口的支持（比如微弱多數），或者通過犧牲公共利益為強勢利益集團提供特殊好處而獲得這部分利益集團的支持（Zakaria, 2003）。這裡的問題是，社會中的其它很多人群沒有能力追求自身利益，因為他們無法克服集體行動障礙（比如消費者、失業者）。後一種正當性通常被視為裙帶或新合作主義的產物；下面的分析將不會對後者著墨很多。

第四點，對本文而言也是最重要的一點，通常被理解為一個過程，即通過實現程序性的憲法代議制民主來獲得正當性。從這個角度來說，人民之所以接受一個政治權威，因為他們已被授權參與公平自由的選舉，並由此產生了一個代表大多數公民的政府。這構成了「民主的本質：人民對人民的統治」（Lindberg, 2006, p. 1）。按照曼尼（Manin 1997, p. 33）的說法，「通過正式法律規定確保代表意志與人民意志的一致」，構成了形形色色的代議制民主。那些不屬於多數的人仍然會覺得體制是正當的，因為他們有公平的機會在下次選舉中變成多數。這一整套程序還伴隨著表達利益的一束其它權利，比如獲得官職的權利、組織權利，言論自由等等（Dahl, 1989）。

本文挑戰了人們廣泛認可的下述觀念：選舉民主是建構政治正當性的關鍵，並提出了一個替代選項。本文當然不是在批判選舉民主本身，我也認為選舉民主是正當的政治體制所不可缺少的，本文反對的是把選舉民主視為創造政治正當性的主要支柱。我認為選舉民主建構正當性的作用被嚴重高估了。相反，正當性的建構、維繫和破壞不是發生在政治體系的輸入端而是發生在輸出端。簡而言之，政治正當性取決於政府的質量，而不是選舉或者政治代表的質量。下文將闡明，政府質量的規範基礎就在於其不偏不倚（Rothstein & Teorell, 2008）。

傑出的政治理論家羅伯特·達爾（1989）認為，在民主制下，政治平等是獲取權力的基本正當性規範。如果達爾的看法是正確的，那什麼讓行使政治權力正當呢？在另一篇論文中，我主張這一規範是基於不偏不倚的程序公平（Rothstein & Teorell, 2008）。不偏不倚地行使公共權力意味著什麼？這意味著，在執行法律和政策時，政府官員不會偏向所涉及的公民或個案，除非政策或法律里已有規定（參見Str?mberg, 2000）。正如庫皮特（Cupit 2000）所說，「不偏不倚意味著不會為特殊考慮所動，比如特殊人際關係和個人偏好。它以同樣的方式對待所有人，不論個人關係和個人好惡如何。」

這聽起來跟法治原則很像，後者長期以來一直被視為強化所有政府正當性的特徵。然而，儘管不偏不倚是法治的核心，不偏不倚規範更為寬泛，因為它適用於各種國家行動領域，而非法律所直接治理的領域。當在所謂人類活動區域制定公共政策（如教育、醫保、社會福利和積極勞動市場項目）時，為了執行政策，通常需要把廣泛的自由裁量權讓渡給較低級別的政府官員。根據這一理論，不偏不倚、無歧視地執行這些政策當然是一個關鍵美德。但是，這不是法治所監管的政府行動範疇。換句話說，基於不偏不倚原則的政府質量涵蓋卻又超越了法治，吸收了對於建構政治正當性同樣重要的其他的政府行動形式（Rothstein & Teorell, 2008）。

選舉民主是否增進政治正當性？

正如上文所述，人們常常想當然地認為選舉民主是政治正當性的關鍵（Goodwin-Gill, 2006）。比如，2006年，國際政治學會將第一個「終生成就獎」頒發給本領域非常傑出的學者吉勒默·奧丹奈（Guillermo O』Donnell）以表彰其對政治學的推動作用，在其主旨演講中，奧丹奈說，「在今日世界的大部分地方，一個政治體制所聲稱的正當性（或至少可接受性）最終取決於自由投票行為所揭示的人民認同」（O』Donnell, 2007, 6）。同樣，政治哲學家艾倫·布坎南（Allen Buchanan 2002, p. 699）強調：

「

根據最有說服力的民主理論，如果每個公民都對誰行使權力以及如何行使權力有「平等的發言權」，政治權力分布的不平等便是可以說得過去的。

」

這一主張背後似有三個理念。

首先，自由投票是基於政治平等原則，而政治平等是賦予一個政治權威正當性的基本規範（Dahl, 2006）。雖然大多數民主國家都對投票權有所限制（年輕人、囚犯和精神病被排斥在外），還有不少國家禁止某些（極端）政黨和某些政治表達方式（Issacharoff, 2007），體現於「一人一票」的政治平等，可以被視為國家平等關心和尊重每個公民的一個標誌（Dworkin, 1977）。這種尊重本身當然可能創造出一種正當性。

其次，人數重要。最終，多數人將決定公共政策的走向。

第三，選舉民主讓失敗者存有自己可能在下一輪選舉中成為贏家的希望（O』Donnell, 2007）。這三個說法都依賴下述觀點：正當性是在政治體系的輸入端創造的，也就是說，它來自一種有效的利益表達形式。選舉民主至少提供了某種類似於實現人民意志的選擇（Esaiassion 2003）。這個觀點體現在《聯合國人權宣言》第21條里：

人民意志將成為政府權威的根基；這種意志體現在定期的、真正的選舉中，選舉必須依據普遍而平等的投票權，必須採取秘密投票或者相應的自由投票程序。

盧梭所說的人民意志是否真實存在？我們如何區分大眾意見的突然變化與人民的長期利益？讓我們設想一個被強烈宗族忠誠支配的社會，那兒官員們習以為常的是為本宗族的福利挪用公共資金。如果多數公民相信其他宗族的成員在掌握公職時不會這麼做，他們就會願意廢棄這一植根宗族的體制，代之以一個更普遍的選擇（比較Mungiu-Pippidi, 2006）。因為多數宗族領導人和成員並不相信其他宗族會信守這類協議，該體制也就陷入腐敗均衡的泥沼。在這種情形下，試圖確定人民的意志無異於痴人說夢。

讓我們考慮另一個例子。1955年瑞典舉行全民投票確定機動車靠右還是靠左行駛。所有鄰國均已轉變或者決定轉變為靠右行駛（沃爾沃和薩博只生產右邊駕駛的車！），所以變革的主張非常簡單明了。但是，82.9%的瑞典人表決支持維持左邊行駛不變，只有15.3%的人投票求變。然而，1963年，瑞典議會決定該國應該轉向。變革一經實施就獲得民眾的巨大支持。如果問大家的話，我猜99%的瑞典人會說這是其政治代表所做的最明智的決策之一。在這種情形下（這種情形很多），實際上很難確定什麼構成人民意志。儘管瑞典普及化的日托/學前體制今天已經是該國強化性別平等的巨大驕傲，但1970年初啟動時支持的人少之又少（Westerst?hl & Johansson, 1985）。

對人民意志理論的另一個常見批評是，即便是在成熟民主制下，政治領導人或其他精英常常擁有隨心所欲地按照自己的意願製造人民意志所需的資源（Brady, 2009 [this issue]; Esaiassion 2003）。雖然我同意麥凱（Mackie 2003）和威特曼的說法（Wittman 1995），對選舉民主的社會選擇批判是社會科學領域中被過分渲染的討論之一，選舉民主主張確有其它缺點。

體現這些弱點的一個特別有趣的例子發生在當代挪威。1990年代，挪威政府和其他斯堪的納維亞半島國家一樣，組織了一個宏大的社會科學研究項目，旨在分析該國民主運作的狀況。這個研究項目由三個政治學家、一個社會學家和一個文化研究專家領導；還有來自法學和人文學科等許多其他學科的一百多個學者參與其中。研究覆蓋1998至2003年間挪威民主的方方面面，提交了一份最終報告。客氣地說，這一報告描繪的當前挪威民主質量圖景非常黯淡。該報告的結論是：

議會制政府的每一個鏈條都削弱了；政黨和選舉動員能力變差了；少數派政府意味著選舉結果與政策形成之間的連接斷了；選舉產生的議會失去了不少領地。（?sterud & Selle, 2006, p. 25）。

研究還指出挪威代議制民主的其他腐蝕現象：議會影響下降，市場力量增強，大眾媒體越來越服從於市場的邏輯，政黨和重要的全國性利益團體的運作不那麼好了，它們在招募成員和積極分子方面遠不如過去那麼卓有成效了（Selle & ?sterud, 2006）。[2]

這整個研究項目的前提是相信選舉民主創造正當性（Tranvik & Selle, 2003）。這種規範理念被用來檢驗該項目（涉及挪威民主運作的方方面面）的實證結果，從選民開始，到政治決策的實際執行結尾（被描述為「議會制政府鏈條」，參見Olsen, 1992）（Christiansen & Togeby, 2006）。

林根（Ringen 2004）為該報告寫了一篇深刻的、痛心疾首的評論。儘管他不是不贊同該報告對挪威民主運作的很多批評，但他特別點出了一個很令人玩味的諷刺現象。挪威極為富裕，選民受過非常好的教育。北海石油帶來的收入讓政府擁有了幾乎難以駕馭的預算結餘。多年以來該國安寧無事，沒有嚴重的社會衝突。挪威的大眾民主傳統很長，至少可以追溯至1814年憲法創立之時。此外，該國的福利體系非常慷慨，產業鬥爭極少，人口種族同質性極高，政治文化植根於妥協，充分尊重少數權利，沒有明顯的違背人權或自由現象。與其他北歐國家一樣，挪威在聯合國人類發展項目標準體系中排名非常靠前。在各種常見標準中，其腐敗程度屬於全世界最低之列，政客多半被視為誠實善良之人。林根最有趣的評論是，如果在這樣一個國家選舉（被認為是反映人民意志的）民主體制都不能很好地運作，那麼這樣一個體制在地球上的什麼地方才能運作自如呢？如果在富裕、和平和同質化極高的挪威，現實是如此不堪，那麼在伊拉克、奈及利亞或者波斯尼亞之類國家引入選舉民主，這一民主代表體制還能創造正當性嗎？

挪威民主的困境並不獨特，悖論在於，選舉民主在全球範圍內非常成功，很多國家引入了這一體制的某種變體，並且（並非不重要）把它奉為一個規範理念；然而，實際生活在實踐這一體制的國家的公民卻對其實際運作越來越不滿意。在多數成熟民主國家，人們對選舉或代議制民主的核心政治制度（政黨、議會、政客、地方政府）信任度正在衰減（Dogan, 2005; Holmberg, 1999b; Pharr & Putnam, 2000）。在其他斯堪的納維亞國家，民主運作鏈條的核心制度也出現了嚴重問題（Esaiasson & Holmberg, 1996; Teorell, 1998）。在瑞典，自1960年代後期以來，一直有人追蹤議員與多數選民在一些具體議題上政治見解的一致性。對於那些相信代議制民主的人來說，結果並不是什麼好消息。事實上，這種一致性遠遠低於抽籤可以產生的結果（Holmberg 1999c）。德國、法國和美國類似研究的結果也好不到哪裡去（Holmberg 1999a）。

此外，對瑞典的問卷調查研究顯示，公民的政治信任與他們及他們所選出的代表在很多政治議題上的一致性之間沒有正面關聯（Holmberg 2000）。針對瑞典公民對不同政治機構的信任程度長達20年的調查研究得出了真正令人迷惑的結果。領導人經選舉產生的機構，如政黨、工會、歐盟議會、瑞典議會和城市議會，所獲的信任低於那些公民無權選擇領導人的機構，如公共健康體系、大學、法院、警察、社會服務、中央銀行和王族（Holmberg & Weibull, 2007）。總體而言，瑞典公民更信任任命產生的權力掌控者（醫生、教授、法官、警察、央行領導、社工），而不怎麼信任選舉產生的。

成熟代議體制在產生不偏不倚或充分知情的人民意志方面的缺點，已經催生了一些相當激進的替代模型建議，比如設立「審議日」（Ackerman & Fishkin, 2004）。儘管如此，多數觀察者會說，宣告斯堪的納維亞民主國家（或者其他成熟的西式民主國家）處於深刻危機狀態和崩潰邊緣，就像說狼來了。政黨的確並不總是民主程序的避風港。默多克式的大眾媒體的確沒有提供不偏不倚的政治信息。私人財富在很多民主國家的作用的確也很令人頭疼。投票率的確比我們所希望的低。利益集團和遊說組織的作用的確令人懷疑。強勢官僚機構的確在執行過程中常常違背政策初衷。這份清單可以很長很長。事實上，如果如達爾（Dahl 2006）所言，政治平等是選舉民主的奠基規範，如果政治平等意味著確保每個公民都有相同的機會影響公共政策，從而為這一體制提供正當性，那麼所有已知國家的民主制都與這一理念相距十萬八千里，並將永遠如此。最終，關於現實西式民主國家失敗的所有這些證據，都讓我們進一步思考除了盧梭式人民意志以外，還有什麼東西在賦予政府正當性。

少數、選舉民主和正當性

以上我所列舉的大量實證研究表明，即便是對身屬多數的公民而言，選舉民主也沒能很好地表達他們的利益，沒能把他們的利益轉變成適當的公共政策。將選舉民主本身當成建構正當性的工具，這個想法看起來是錯誤的。在所有已知民主國家中，都有一些少數派群體，他們知道自己命中注定永遠不會成為多數，無論舉行多少次選舉。對這些少數群體而言，正當性不可能來自自己有朝一日會贏得選舉的奢望（Przeworski, 1991, pp. 10-33）。即便如此，這些永久少數派中的很多人並沒有反叛他們的政治體制。相反，在某些情形下，他們似乎如魚得水。比如，芬蘭有一部分說瑞典語、文化不同的少數群體，他們聚居在一些地方，佔全國總人口的6%。這一少數群體高度信任芬蘭各政黨，對政府績效的滿意度比說芬蘭語的多數派還高（Bengtsson & Gr?nlund, 2005）。丹麥、比利時、法國和義大利說德語的少數派似乎也同樣過得不錯（Wolff, 2001）。羅馬尼亞和斯洛伐克共和國的大量匈牙利裔少數派也是如此。

其他類型的少數群體也有類似情形。在斯堪的納維亞國家，那些寧願生活在公共開支水平更低的社會（比如英國）中的選民，沒有機會成為多數中的一員。在最近一項基於38次全國性選舉調查數據的研究分析中，埃塞埃森（Esaiassion）表明，令人驚訝的是，很少有證據顯示在國家選舉中失敗者降低了其對政治體系的支持。事實上，在很多案例中，失敗者實際上變得更加支持政治體系（Esaiassion，2007）。這對人民意志正當性理論提出了進一步疑問，也讓人進一步深入懷疑熊比特的下述觀點：選舉的主要功能是提供問責。

因此，在大量案例中，選舉民主看上去並非創造政治正當性的必要條件。在我最了解的案例中（丹麥和芬蘭），哪怕種族和語言少數群體幾乎永遠沒有希望成為多數進而決定公共政策，他們也不曾認為政治體系不正當。如果的確如此的話，那麼政治體系的其它什麼特徵可以為獲得政治正當性擔負責任呢？明顯的候選因素當然包括少數群體的權利和法治之類，但我認為這些概念並未觸及事情的核心。什麼算是正當性的瓦解當然尚可爭論，但多數人會同意，當大量公民組織扛起槍炮開始內戰時，這就意味著某種東西已經偏離了民主體制正當性的正軌。[3]通過研究這類事件，人們也許會發現為正當性瓦解負責的因果機制。當考察新確立的民主制時，最近的實證研究提出了一個極富吸引力的發現：確立選舉民主的過程激發了大量的政治暴力（Mann, 2005）。當公民有權參與相對自由公平的選舉，選擇那些會在恰當時機採納根據人民意志所制定的政策的代表時，事情應該會變好。但這似乎並非實情。我們常常看到，產生出來的政治代表是「被選出來戰鬥的」（Mansfield & Snyder, 2005）。

正當性的因果邏輯解釋

政治正當性更多取決於政治體系的輸出端而非輸入端。就此而言，這與公民對公共政策執行中的程序公平認知相關聯（比較Grimes, 2006）。我並不認為國家能力弱導致了內戰（可比較Migdal, 1988）。相反，我要說的是，如果一個國家在執行政策時系統地偏離不偏不倚的理念，就會被視為不正當。從邏輯上講，強國更有可能執行針對少數族群的系統歧視。正當性與政府行使權力而不是通過參與選舉獲得這一權力更為相關，這種看法完全站得住腳。你的投票能力不可能對你的生活機遇有什麼清晰而重要的影響：你那一票起決定作用的可能性微乎其微。許多公民自願放棄投票，也不以其它方式參與政治體系輸入端的活動。然而，如果警察因為你是X型公民而不保護你，如果消防隊因為你是Z型公民而不來你家救火，如果你的孩子因為是Y型孩子而在學校遭遇全面歧視，如果醫院醫生因為你是P型人而忽略你，那你就真的麻煩了。坦白說，輸入端發生的事通常對公民個體影響很小，而國家在輸出端的作為也許會威脅生命。克羅埃西亞過去一直是半共產主義社會，很多社會服務和保險、醫療保障和教育是由政府官員運營的（大多數歐洲福利國家也是如此）。這放大了公民在輸出端享受待遇的重要性。總而言之，如果政府當局很好地保障種族和語言少數群體不受歧視，並且准許他們享有文化自治，這些少數群體就會認為政治體制是正當的。然而，在克拉伊納那種的情勢下，獲得正當性要困難得多。國家在輸出端的作為會直接影響人民（比較Kumlin, 2004）。如果這一分析不錯，政治正當性鬥爭的輸贏發生在政治體系的輸出端。

奧伯格和梅蘭德（?berg and Melander 2005）在一個比較統計分析中表明，爆發內戰與官僚質量相關，而與民主與否無關。他們認為民主與內戰之間的關係是U字型，這就是說這種衝突在他們所界定的准民主制下非常常見。[4]運用1984至2004年141個國家的官僚質量數據，[5]控制了很多其他變數（貧窮、經濟不發展、上次衝突至今的時間、種族支配和政治不穩定），他們發現官僚質量對於解釋內戰的爆發極端重要。然而，他們用來解釋官僚質量與內戰關係的因果機制與我的看法不同，因為它沒有與缺乏不偏不倚和歧視關聯起來。相反，他們認為，官僚質量提高了國家獲取有關潛在叛亂者良好情報的能力，提高了政府有效貫徹政府政策的能力，以及分配資源的能力，這最後一種能力可能使得「每個人都不願選擇造反」（?berg & Melander 2005, p. 9）。

利維（Levi 1998）對一戰期間加拿大服從兵役命令情況的分析也為正當性與國家輸出相關聯提供了進一步的證據。利維證明，大量法裔加拿大人拒絕自願參軍。而且，魁北克強烈反對募軍。正當性的人民意志理論難以解釋這一現象，因為參軍的話，說法語的加拿大士兵就會前往法國，在法國土地上參戰保護法國，拯救他們的祖國。利維的分析表明，多數法裔加拿大人相信盎格魯人主導的政府和軍隊將不會公平對待自己。儘管軍隊中沒有針對法裔加拿大人的正式歧視，「法語士兵感覺並且經常不得不覺得不舒服」（Levi, 1998, p. 149）。一個可能的解釋是，很多法裔加拿大年輕人原本就以為，如果他們在說英語的人領導的軍事單位里服役，他們會被歧視，或者只是被當作炮灰。

還有大量基於調查的研究表明，公民不滿意民主的決定因素是政府的表現，而不是支持人民意志的理想（Diamond, 1999, p. 192）。在一項基於72個國家數據的比較研究中，吉萊（Gilley 2006, p. 57）發現，「總體治理（由法治、控制腐敗、治理有效性三項指標合成度量）水平對全球公民評價國家有很大甚至極大的影響。」另一個例子來自最近對拉美的一項調查研究，其結論是，對於大多數拉美人而言，「他們之所以擁護民主，並不僅僅是相信其內在正當性或者基於任何意識形態的價值，更重要的是它能提供人民所期待的東西」（Sarsfield & Echegaray, 2006, p. 169）。還有一項研究指向類似的結論。塞利格森（Seligson， 2002）利用調查數據分析了拉美四國公民經歷政府執法官員腐敗與政治正當性之間的關係。執法官員腐敗明顯背離了政治體系輸出端的不偏不倚理念，其研究表明，這種腐敗對政治正當性有負面影響，即便考慮到控制變數（即受訪者是否在上次選舉中投票給當權黨）也是如此（Seligson, 2002）。因此，與作為選舉的多數派相比，政府質量低下對政治正當性的下降影響更為重要。

結論與反思

如果代議體制是民主的，公共政策是依據該體制的規則制定的，公民就會尊重政治決策的正當性，這就是主流民主理論的教條。人們之所以願意尊重政治決策的正當性，要麼是因為他們覺得自己屬於政治多數，要麼是因為他們在下次選舉前願意接受多數統治。然而，正如本文已經表明的，這一正當性分析並不足夠。相反，政治正當性的主要來源處於政治體系的輸出端，與政府的質量相關。只有在權力行使中消除腐敗、歧視以及對公平原則的違背，才能創造出政治正當性。公共行政的組織方式不僅僅是經濟理性和行政效率問題。此外，與執行公共政策的政府官員打交道時，公民們都期待他們會遵守一些高規範。這一主張基於下述事實：公民接觸的一般都是政治體系的輸出端，也即接觸政府，遠比接觸輸入端更頻繁、更集中。而且，他們在輸出端所遭遇的常常對其福祉有至關重要的影響。可以說公共行政就是政治體系，公民具體打交道、體驗的就是它。因此，政府行政的品質決定人們如何看待政治體系。然而，我的主張不是說，如果一個國家要走向民主化，必須先有通過公正執行公共政策得來的正當性，然後再引入自由公平的選舉（Berman, 2007; Carothers, 2007）。相反，作為在政治體系的輸出端產生正當性的基本規範，公正（不偏不倚）與輸入端的基本規範—政治平等—同樣重要。在正當化的過程中，必須同時尊重這兩個規範的核心地位。如果這一推理是正確的，它對於工業化世界在發展中國家推動民主的努力就應該有重要意義。正如伊拉克的情況清晰表明的那樣，只是把選舉民主送給一個國家，不可能創造政治正當性。

本文的主張有二：（1）政治正當性必須是所有政府體系的終極目標，以及（2）很少有證據證明選舉民主是創造正當性的首要政治工具。考慮到人們普遍相信選舉民主的至上性，憑什麼說它在創造政治正當性上的作用微乎其微呢？讓我們嘗試提出三個想法。首先，選舉民主的引入創造了一個政治反對派。簡言之，如果沒有別的投票選項，很難想像會有自由公平的選舉。這還含有其他意義。關於共產主義獨裁製（還有其它獨裁製）最有趣的事情之一，是他們沒有能力解決繼承難題。獨裁製和威權體系的其他形式有很大可能變成老人統治。第三個想法同樣關注政治精英。任何統治集團，無論是否經由民主選舉而生，遲早都會與現實脫節。[6]其原因可能是，過了一段時間後，多數權力體系都傾向於不讓領導人獲知他們不願接受的信息（或者更準確地說是傳遞信息的人）。比如，直到1989年被剝奪權力之前，羅馬尼亞共產主義領導人齊奧塞斯庫似乎還以為他的人民會強烈支持自己。1989年，波蘭共產黨首次決定在選舉新參議院時允許競爭，他們在選舉前似乎一直相信自己會獲得多數席位。事實上，他們一無所獲。智利的皮諾切特和1990年尼加拉瓜的桑地諾政權似乎也是如此。我要說的是，民主選舉迫使政治領導人密切關注現實，或者更準確地說，關注多數人口所認知的現實。[7]最後，選舉對於一般政治討論和教育公民了解公共事務也許是好的，在其他條件相同的情況下，這應該會提高政治正當性。政客們不得不提供替代選項，不得不論辯自己的政策為什麼比對手的好；在某些情況下，大眾媒體據說也有助於公民了解各種方案的可行性及其道德邏輯。然而，即便是在瑞典這樣的穩定民主制下，選舉產生正當性的實證證據也並不那麼強（Petersson, 2006）。

* 作者系瑞典哥森堡大學August R?hss政治學講席教授，羅素·賽奇基金會、康奈爾大學和哈佛大學訪問學者。本文譯自Bo Rothstein, 「Creating Political Legitimacy: Electoral Democracy versus Quality of Government」, American Behavioral Scientist, 2009 53: 311-330.

[1] See http://www.stickergiant.com/, click 「social-political,」 「progressive,」 and 「anti-Bush.」

[2] 值得強調的是，與挪威項目同期進行的丹麥權力研究，對丹麥民主得出了非常正面的報告（參見Christiansen & Togeby, 2006）。丹麥和挪威兩國的大型研究項目類似，它們對於「什麼才算一個好民主」的規範理念相同，卻產生了差異如此大的結果，這本身就很有意思。這種差異並不能全用過去三十年兩國所發生之事來解釋。

[3] 或者正如我最早的政治學老師之一常說的，「民主很簡單。你只數人口而非砍人口即可。」

[4] 費倫和萊廷（Fearon and Laitin，2003）的研究是個例外，但對於奧伯格和梅蘭德（?berg and Melander， 2005）來說，這是因為他們涵蓋了殖民地獨立戰爭，這暗示很多西歐國家在1950-60年代也有內戰。

[5] 他們關於官僚制質量的數據，來自國際國家風險指南（International Country Risk Guide）； see www.prs-group.com/ICRG.aspx.

[6] 這個想法來自我和安克里斯廷·羅斯坦（AnnChristin Rothstein）就瑞典教育政策的很多討論。

[7] 就純選舉術語而言，世界上非常成功的政治領導人之一是瑞典社會民主黨人塔格·厄蘭德先生（Mr. Tage Erlander），他做了23年首相（1946-1969），空前絕後。1969年他辭去黨首之職，他在黨內演說中給繼任者奧勒夫·帕爾默先生（Mr. Olof Palme）建議是，「聆聽運動之聲」（指瑞典勞工運動）。因此，他並未說，「做人民想讓你做的」或者「依照人民意志的指引」。對「聆聽運動之聲」的一個合理解釋是「遵照現實」。

編輯：一顆甜菜

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