任劍濤：「民主有問題」是一句永遠正確的廢話

（本文為嘉賓在閑談系列「中華文明的行政智慧」活動上提問環節的部分發言，編輯：豆豆。）

不存在沒有問題的制度

提問：任教授您剛才是在現代意義上把政治跟行政分開，趙成根教授談古代，政治和行政基本是一塊的。現在國家談治理能力和治理體系，這個「治理」是否可以理解為超越了政治和行政的二分？

任劍濤（清華大學政治學系教授）：也許有人想超越，但我作為一個學者覺得沒有超越，從Government到Governance，即從統治到治理的變化，中間存在一個基本的假設，治理就是多元主體的治理，多元治理勢必是民主治理。民主是現代政治或治理的核心。中國大陸一部分學者流行的說法——民主是有問題的。這是一句永遠正確的廢話，因為不存在沒有問題的制度，只不過相比而言制度的長程性和全局性誰更優勝是個問題。

治理必然是多元治理，民主安排或多元安排有沒有在政治上落地，涉及到你有沒有資格談治理問題。有人把治理融匯成黨政、政企不分的混合運轉，這樣的解釋，確實降低了研究者所承擔的政治風險，於是大家搖身一變都成了治理專家。但我對這種現象是痛心疾首的，原因在於，一個社會政治體系的運作，政治、行政與市場當然混合在一起，所謂社會要素從來是分析出來的要素，而不是運行上分立出來的要素。但我們把分立出來的要素和實際運行的合一，常常混為一談。我們現在首先要分析清楚再說。

當有人說民主有問題時，豈不知我們國家一直頑強地說需要建立社會主義民主和法治國家，這個目標從來沒有變過。說民主有問題，就是說制度有問題；說制度有問題，哪個制度都有問題。制度沒有問題時只能是寫在紙面上的制度。我不欣賞柏拉圖，原因很簡單，柏拉圖是以幾何學的標準來設計一個理想社會，不見得是動態的，理論上一定會走到黑格爾的國家崇拜。制度有問題不要緊，你去改進它就是了。你隔山打牛，說美國制度有問題，你去改進嗎？美國需要你改進嗎？好管別國閑事，是國人奇怪的政治思維的體現。人們常常不以為然地表現出來了，我也有這樣的德性，不是批評各位。我們需要盡量首先面對自己的問題，不要那麼輕率地把自己的全部心思花去解決與自己無關的別國問題。

行政體系真正的法則應該是效率

提問：趙老師，剛才我聽到您說戰國時期征戰四百年，留下了一個最適用的秦國制度。17、18、19世紀歐洲也是征戰了那麼久，魏瑪共和國之後的政權，那個新政制度是最完善的，至少官僚制度是這樣。但在現在的制度中，那個好像被排除了，這不矛盾嗎？

趙成根（北京大學政府管理學院教授）：政治與行政二分法是1887年美國著名政治學家、第二十任總統威爾遜發表的一篇文章提出的，這篇學術論文主張把政治問題和行政問題分開研究。1900年，美國著名的政治學家古德諾寫了一本書叫《政治與行政》，系統地闡釋了這個觀點，一直延續下來，行政學界也一直爭論這個問題。實際上這兩位先生當年提出倡導「政治與行政二分法」，並不是要把國家行政或政治兩者分開，只是針對當時國家行政體系使用政治正義的法則這一狀況所提出的校正措施。政治最核心的法則是政治正義法則，塑造政治正義的國家，用政治正義的法則構建和運轉行政體系會出問題，因為行政體系是幹活的，真正的法則應該是效率。讀《政治與行政》，實際上它是研究美國政府運作的，特彆強調政治體系對行政體系的掌控，沒有政治體系對行政體系的有效掌控，這個國家就玩不轉。就像活生生地把人的腦袋和軀幹切開，瞬間變成死人，就不是充滿智慧的、干工作的活生生的人了，這種東西不要搞錯了。

1900年的《政治與行政》是古德諾的一部代表作，本書被稱為美國行政學的第一本專著，與伍德羅·威爾遜的《行政學之研究》（1887）並稱為美國行政學的開山之作。

從行政到政治都是官僚化的國家就可能作惡

我並不是純粹的官僚制倡導者，只不過現在大國家、大組織的治理，包括公司、學校、醫院、軍隊，如果沒有等級化的骨架子，就如人沒有骨架子就不能成其為人，就不可能可持續地存在和運轉。剛才講到治理理論，什麼是治理理論？目前國內的治理理論研究把治理的範疇無限擴大化，西方治理理論主要是講平等主體橫向的合作，平等主體之間自願的、互惠的合同式、契約式的合作。這種平等主體之間的橫向合作，從來都不可能是長久的。

歐盟1990年代如火如荼地發展，眼看要成為一個國家時，我說這個歐盟國家絕不可能長久，經不起風吹草動，各懷鬼胎，各有想法，各打算盤，一旦有狀況就想分家。比如難民問題、歐元區問題、歐債問題，沒有辦法留住它的時候自然就會分家。自古以來橫向的合作都是困難的，只有縱向的合作才可持久，因此可持續存在、正常地運轉的關鍵在於縱向層級的骨架子。比如通用在全球150多個國家都有分公司，有高效的運轉組織結構和框架，但也要有基本的科層化的骨架子才能動。

馬克斯·韋伯（1864-1920），德國著名社會學家，政治學家，經濟學家，哲學家，是公認的現代社會學和公共行政學最重要的創始人之一，被後世稱為「組織理論之父」。

英國著名政治學家比瑟姆寫的《馬克斯·韋伯與現代政治理論》在解讀馬克斯·韋伯時，說到了他的官僚制理論的三個面向。一是作為行政體系的官僚制組織，是現代組織的形態。第二層是政治化的官僚制，不滿足於做孫子，他也想做爺。德國在19世紀後期，俾斯麥執政二十多年，他被拿下之後，再也產不出強勢的政治領袖、政治權威人物。因此馬克斯·韋伯一直呼喚政治家的出現。那時的德國政壇，由於缺乏強勢的政治家，從官僚里長出來政治掌權任務，當官做大做到爺。官僚不甘於做孫子，就是想做爺，一旦政治化、失控了，就會做壞事。所以上面的民主和下面的官僚、政治的民主和行政的官僚融合在一起，才構成良好的政治行政體系。如果從行政到政治都是官僚化的國家就可能作惡，沒有一種力量約束它。

第三個面向，官僚本身是一個階級，要維護官僚特權，行政官僚、政治的官僚和作為階級的官僚結合在一起會做壞事，馬克斯·韋伯一直擔心這一趨向會對德國國家造成損害，他有一句名言：德國，經濟上的巨人，政治上的侏儒，未來必定會給世界帶來災難。後來不幸被他所言中！任教授講到中國古代拙於政治而長於行政，是用現代觀念看現代政治，我是用古代觀念看古代政治，這個要區分開來。（END）

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