明清時如何解決北京人口增長過快問題疏解北京人口

明代北京城 資料圖

疏解城市人口，古已有之。為調控北京的城市人口規模，明清時期就曾採取過多項措施疏解人口，取得了一定成效，其疏解之策對於今天仍具有一定的借鑒意義。

據《北京志·人口志》記載：明初北京城市人口經過自發離散和明太祖強制遷徙，原元大都地區居民大量流失，只有9.6萬。此後人口恢復和增長主要得益於軍衛人口和塞外軍民等新移民的大量遷入。到洪武八年（1375年）為14.3萬。永樂十九年（1421年），朱棣自南京遷都北京後，依南京之例，將北京城按方位劃分為東、西、南、北、中五城。隨著移民政策的不斷推進，北京城市人口不斷增加，到嘉靖後期至萬曆初期，北京城市居民計約13.4萬戶，以每戶5口人計，則明代中後期北京城總人口約68萬人。如果加上駐京的軍人及家眷以及居於皇城內外直接服務於宮廷的人員，萬曆六年（1578年）京城人口已達17.9萬戶、85萬人。按照內外城62平方千米面積計算，城市人口密度大大增加，達13710人/平方千米。

清代建都北京，基本上沿襲了明代的城市管理制度，包括內城、外城和城屬（京營四郊）三個地域單元，但順治初定都北京即於內城「分八列旗，拱衛皇居」，並遷移內城漢人之官民商賈於外城，推行兵民分城居住。由於大量旗人內遷和北京內城被圈佔，以及北京城市的發展，主要是內城八旗戶口的迅速增殖，清初北京內外城人口約11.7萬戶，55.6萬人，其中內城八旗人口計約8萬戶，40萬人。隨著政權的穩定，北京人口不斷增加。據《北京志·人口志》記載：乾隆末年（1795年），北京內外城人口約15.74萬戶，74萬人。至光緒八年（1882年）北京城市人口21.8萬戶，108萬人，人口密度達17419人/平方千米，形成了「戶口日繁，待食者眾，無餘財給之，京師亦無餘地處之」的局面。

為緩解京城人口增長壓力，明朝廷從弘治年間開始逐步疏解京城人口，隆慶、萬曆年間仍繼續堅持實行調控北京人口的各項措施。清朝從雍正年間至乾隆年間先後採取多項措施疏解人口。

明弘治年間開始外遷駐軍兵力，減輕京城人口供養壓力

明代永樂至宣德年間，大量衛所軍士遷居京師，導致北京城市人口劇增。為疏解城市軍事人口，加強外圍防禦，弘治年間開始外遷京城及京畿衛所軍士，實行邊戍屯居。在長城沿線設置九個軍事重鎮（亦稱「九邊」），後又在北京西北增設了昌平鎮和真保鎮，統領大批衛、所的官兵保衛邊防。他們大多亦兵亦農，戰時打仗，平時從事種植和畜牧業生產。京郊及周邊地區以「營」「堡」「衛」等而稱的地名，相當一部分與當年的衛所軍士遷離京師、戍邊屯居有關。

清代雍正二年（1724年）開始外遷八旗兵丁及家眷。一是逐步放鬆對京師旗下官兵嚴格集中聚居的管理，按鑲黃、正黃、正白、正紅、鑲白、鑲紅、正藍和鑲藍等旗分別建房於城郊，遷移部分內城兵丁攜眷分駐。至乾隆中期，清政府於四郊建造營房累計達4.8萬多間，派駐京師八旗子弟人口總計約8萬餘，連同家眷共約9萬餘人。如，乾隆十四年（1749年），於香山設立健銳營，常規編製2000多人，另有家眷等。乾隆三十五年（1770年），設藍靛廠火器營，有各種營房、官房1700多間。

二是外遷閑散旗人移駐京畿或東北屯種。雍正二年（1724年），以京畿新城、固安官地341頃製為井田，令無業旗人屯種。乾隆二十一年（1756年），再次疏解閑散旗人，原定計劃三千戶，分為六旗，每年派遣一旗，每旗500戶，仍是按旗攤派，而且規定要「擇其族眾，有眷屬者揀派」，眷屬一律不準留京。從《清實錄》記載看，從北京遷往拉林（今黑龍江省五常市）、阿勒楚喀（今哈爾濱市阿城區）的京旗閑散人共有3000多戶，以每戶5口計，共1.5萬人。

三是將部分漢軍旗人「出旗為民」，占籍州縣。康熙後期，即已准許部分漢軍旗下壯丁「出旗為民」，但數量較少。至乾隆初期，不僅漢軍旗下壯丁，而且連同漢軍八旗兵丁自身在內，均成為出旗為民、占籍州縣的對象。清末，京師八旗人口的貧困化，迫使清政府進一步放鬆對京師旗人的禁錮，規定「八旗准出外貿易及在外寄籍」，且「准與該地方民人互相嫁娶」。對京師旗人「弛寬其禁，俾得各習四民之業，以資其生」的政策，不僅改變了京師旗人「不士、不農、不工、不商」，依賴國家糧餉生計的狀況，而且也達到了疏散內城旗人，減輕清政府財政與經濟壓力的目的。

總體上看，這項措施為緩解明清時期京師人口壓力，發揮了積極作用，產生了良好效果。在當時的歷史條件下，這些措施的制定和實施，應是北京古代城市發展史上的創舉。

明朝開始勸返外籍流民，整治關廂，嚴控占籍京城

明代朱棣稱帝初期，為鞏固自己的政權，曾實行移民政策，大量屯兵、屯民、屯商於北京，充實京城及京畿人口。但隨著人口膨脹，那些外來移民又成了疏解對象。一是實行較為優惠的政策，鼓勵移民返鄉。如根據每戶的人口數量及路程的遠近，給予一定的盤纏（路費）和安置費等，所以不少人願意返鄉。短短几年就有不少人返回故鄉，其中以來自山西的移民居多。二是整治關廂，遣散遊民。《明史·食貨志》載：「在地曰坊，近城曰廂。」即城門外大街及其附近地區為「關廂」，也就是泛指城門外兩三里之內的居民聚集地。這些地區也是大量商販和無業游民聚集地。從隆慶年間開始，朝廷令順天府會同五城兵馬指揮司整治關廂內外，並令所轄大興、宛平二縣配合，將整治重點鎖定於永定門、德勝門、西直門、朝陽門關廂，因這四個城門處於京城的東南西北方向，城門內外聚集的人員最多。特別是德外關廂，區域最大，居住人口最多。順天府制定了相應整治政策：沒有「京籍」者，須搬至離京百里之地；房子可以拆走，如願意空手出門，可以領到一些補償款；有「納戶執照」者（即工商執照），「營業者不得超過五人，超者裁之」。經過幾年的整治，到萬曆初期，各關廂內外居民大為減少。

清代前期，由於民族壓迫，京畿圈地，土地兼并及自然災害等，有大量破產農民等不斷湧入北京謀取生計，致使京城人口迅速增加。清代首先對長期居住在北京的外來人口實行嚴格控制，按流寓人口編定保甲。租住民房的客民，必須有切實可靠的保人，也就是今天所謂的以房管人。「官府按月點卯，酌量分定日期，俾得逐一查照循環號簿，詳細詰問，毋許容留來歷不明之人。」其次就是遣散流民回原籍。雍正初年提出「就食京師流民，清查口數，資送回籍」，此後又規定：「閑散遊盪，立宜擯逐。惟候補、候造之人，讀書之人，貿易生理之人，方可聽其在北京居住。」直省人民不得入居京師，便滯留、占籍於宛、大二縣，造成「順天大、宛兩縣，土著甚少，各省人民來京，居住稍久，遂爾占籍」的現象。這一方面限制了外城城市人口的機械增長，另一方面卻加速了大、宛二縣人口的機械增長。

不過，乾隆中期之後，清政府限制直省人口占籍京師的政策明顯改變。乾隆初年，乾隆帝即認識到，「流民資送勢亦有所難行，不如聽其自為覓食謀生」。這是清政府對資送流民問題認識上的重要變化。至咸豐年間，據《清文宗聖訓》載：「流民中謀生者，多系故土並無田廬依倚之人，而必抑令復還，即還其故鄉，仍一無業之人耳。」據此推斷，自乾隆中期開始，即逐步放鬆了對流民的驅逐，也就造成了流民在京謀取職業、占籍北京外城的機會。當時，除京畿移民之外，來自山東、山西以至南京等地的謀生者頗多。

清代限制致仕官員胥吏寄籍京城，鼓勵返鄉養老

清代還有一項針對特定官員胥吏群體的疏解措施。康熙中期規定，凡京官革職、休致、解任，嚴催起程。後來雖對解任、休致、丁憂官有所其自便的寬容政策，但事實上囿於成例，即使留居京師，亦多佔籍大、宛二縣。故至乾隆中，「大、宛等縣，多士雲集，土著寄居，不免攙雜」。至於各部院衙門書吏，五年役滿考職後，即嚴催回籍；若潛匿京城或私自來京均要問罪，遂成為一項制度。

清朝退休制度規定，年滿60歲的官員即可退休。退休官員一般均回原籍養老，僅有少數高級官員可留住京城，但不少人不願離京返鄉。如，廣西臨桂（今桂林）人陳宏謀奉調進京歷任吏部尚書、工部尚書、協辦大學士，最後官至東閣大學士，於乾隆三十六年（1771年）因病且年事已高辭官，但想留在京城久居。乾隆皇帝親自勸其返鄉，並設酒席為其餞行，同時令其回鄉所經過之處地方官員要在20里內料理護行。陳宏謀深感皇恩浩蕩，10日後帶著家眷及傭人30餘口返鄉。乾隆帝此舉使不少退職、辭職官員打消了留京久居的念頭，紛紛離京返鄉。這些出自政治原因的政策，同樣減緩了京師城市人口的機械增長。

明清時期北京城市人口的疏解之策，有效緩解了城市承載壓力，發揮了積極作用，對於今天我們疏解北京人口，尤其是城區人口具有重要的借鑒意義。一是要明確人口疏解的重點群體。在中國古代傳統社會，尊崇「士農工商」的社會等級觀念，商業人口相對較少。作為皇城帝都，明清時期拱衛京城的駐軍兵力占京城人口的比例逐漸加重，這成為供養壓力的重要因素。如今的北京，與首都定位不相匹配的功能繁多，相應的人口承載壓力過大、過重，因此要突出去除非首都功能，以產業疏解帶動重點人群疏解。二是要堅持人口疏解的有效路徑。對於人口疏解中行之有效的路徑方法要敢于堅持，不能朝令夕改，不能畏於權貴、因人而異。如對於大批京官革職、退休、卸任，應形成鼓勵返鄉養老、減少久居或寄籍北京的機制，還應當上行下效，形成自覺的習慣和風氣。三是統籌人口疏解的區域協同。古有京城（順天府）與京畿等地區的協同配合，今有建立行政副中心和京津冀協同發展，要搞好區域聯動，方能真正有效疏解非首都功能，實現北京人口適度承載，建成國際一流的和諧宜居之都。

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