地方教育呈現「新常態」，需搭配製度創新

編者按

為鼓勵、傳播和推廣地方教育制度創新，21世紀教育研究院於2008年發起首屆「地方教育制度創新獎」。之後，地方教育制度創新獎每兩年舉行一屆。區別於政府系統內部的自我評價，地方教育制度創新獎採取由民間組織來評價政府。依據嚴格的評審程序，由民間機構、專家學者、大眾媒體和公眾對政府績效進行評估，其結果往往更為公正、客觀，更有公信力。

原文：《地方教育制度創新觀察》

作者：21世紀教育研究院課題組

一、背景：教育「新常態」與治理改善

在「十二五計劃」收官的2015年，主管部門對《國家中長期教育和發展規劃綱要（2010-2020年）》實施五周年開展中期評估，認為各級各類教育發展取得重大進展，教育改革全面推進，一些領域取得重點突破。國務院和教育部對「十三五」期間的教育謀劃布局，密集出台了一系列教育政策，深入推進管辦評分離的教育治理改革。教育領域的創新活動日趨活躍，教育進入「新常態」。

一是教育在整體上進入了「後普及教育階段」。儘管仍然需要補缺，但主要問題已經從滿足基本需求到追求好的教育、有質量的教育。提升教育質量、改善教育品質成為主要問題。二是快速城鎮化進程導致的新情況新問題，突出表現為在大規模人口流動中，出現了城市流動兒童、農村留守兒童這兩個新的邊緣化群體。他們的教育問題解決，仍然需要整體性的制度安排。三是互聯網時代、學習型社會的教育需求日趨多元化。面對城鄉教育的巨大差距和斷層，我們需要繼續強調教育公平的價值，保障農村學生的基本教育需求，彌補農村教育突出的短板；同時，要儘快從應試教育突圍，迎接知識經濟和互聯網時代世界範圍內教育創新的挑戰。

面對教育的「新常態」，深化教育領域綜合改革必須構建政府、學校、社會新型關係。深化教育領域綜合改革的重要任務就是政府轉型，簡政放權，建立多元利益主體下新的教育治理結構。首先是向社會放權，轉變公共服務的提供方式，政府不是包攬包辦，而是進行宏觀管理，實行管辦評分離。深化行政體制改革，創新行政管理方式，進一步簡政放權，最大限度減少政府對微觀事務的管理，為深化教育體制改革創造良好外部環境。同時，要改善教育創新的環境和土壤，改變以正規教育、學歷教育為主的教育管理，使教育制度和政策更為靈活和富有彈性，在「包容性增長」的概念中，接納正在出現的多樣化的草根創新。

二、地方教育制度創新的進展

1．創新的領域：促進農村教育科學發展、地方教育行政體制改革最為活躍。本屆地方教育制度創新獎入圍案例34個，分布在以下7個領域：地方教育行政體制改革、農村教育科學發展、促進義務教育均衡發展、學前教育、職業教育、民辦教育、社區教育7個領域。促進農村教育科學發展的案例最多，地方教育行政體制改革其次。

2. 教育創新的主體：行政層級增高，「東西規律」明顯但差距縮減。創新主體所在行政層級。從創新比例上看，在全國29個省會所在市、5個非省會副省級市和69個直轄市所在區中分別有1、2、2個創新案例。而在274個普通地級市中，卻只有2個創新案例。很顯然，非省會副省級市、省會所在市和直轄市所轄區的創新比例明顯高於普通地級市。這也說明，「中心城市」較之於普通地級市具有較高的政治支持，較強的財力支撐和較為顯著的改革風尚，教育制度創新的可能性更大。地方教育制度創新存在著一定的「東西規律」，東部高於西部，這與各地資源稟賦差異有關。地方政府由於財政壓力而導致角色的衝突，因而引起政府績效不佳，無暇顧及創新。但從四川、湖北等中西部地區「優異」表現可以看出，經濟發展水平並非是教育制度創新的唯一變數。同時，創新的東中西差距正逐步縮減。

3.教育創新的動因更加多元，主動型創新增多。從2014年、2016年創新案例動因分布的統計情況可以看出：第一，創新是倒逼的結果，佔47.2%。材料中，不少地方提到下轄學校面臨的各種問題和挑戰，如教育資源匱乏、管理自主權不足和辦學活力欠缺、師資困局、管理困局等。創新的動力來源是教育行政管理部門對這些問題和挑戰的回應。各地採取有效的措施，從而形成了地方教育制度創新。這種創新類型，是「倒逼」型改革，具有被動型改革的特徵。

第一，源自上級壓力的教育創新。湖北鄖西縣應對義務教育均衡驗收，在地方財力薄弱的情況下，倒逼出吸納社會力量捐資助學，進而創新出名譽校長管理機制。山東省壽光市創新中職教師招聘管理機制是落實山東省開展「雙師型」師資建設項目下實施的地方創新實踐。第二，回應公眾需求的教育創新增多。社會公眾需求主要為外來人口入學（入園）需求、關懷留守兒童的社會呼求。第三，回應組織發展需要的教育創新增多。如杭州市上城區實行管辦助評服務型機構改革，將管理機構與辦學機構、導助機構、評價部門相分離，以提高教育公共服務的質量、效率，是一項基於組織發展需要的主動型的改革。

4. 教育創新的外部參與增多，開放性增強。從第五屆統計數據可以看出，地方教育制度的「低開放」封閉狀態正逐步打破，外部參與日益活躍，家長、社區、企業、科研單位等外部參與較第四屆明顯增多。

第一，教育行政部門在從「管理」走向「治理」的轉型中，越來越重視多元參與治理。第二，越來越依靠科研機構提供智力支持。通過主動尋找外腦參與頂層設計，引入第三方機構進行監測評估，實現決策的科學化，提高監督的公信力。第三，地方政府在資源不足的情況下，開始主動吸收各類社會支持，對民間組織的態度日益開放、包容。甘肅、貴州、青海中西部落後地區積極與公益組織、專業機構、高校開展廣泛合作，在政府主導下，多方參與，補充資源不足。

三、地方教育制度創新的新特徵

1.管辦評分離成為主要創新點。轉變政府管理職能，建設公共服務型政府，首要任務就是加大政府簡政放權力度，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規範有序的教育管理體制。青島市採用試點穩步推進的方式探索管辦評分離的政府治理模式，全面推行學校管理許可權清單制度，將副校長聘任、內部機構設置和中層幹部聘任、財政性經費預算管理、內部分配、招生等14方面的管理許可權全面落實和下放給學校。

2.義務教育均衡發展進入優化階段。均衡發展仍是義務教育改革的重要趨勢。隨著城鎮化的進程，需要在城鄉教育均衡發展的視野中處理好「城擠鄉空」的問題。一方面需要根據人口變化，增加城區的學校布點和資源投入，保障進城居住和務工人員子女的需求；同時，要通過強基固本、辦好老百姓家門口的學校，吸引進城擇校的農村學生返鄉就讀。

3.農村小規模學校改革受重視。改善鄉村小規模學校需要政府發力。四川閬中市政府因地制宜，多措並舉，整體推進鄉村教育改革和發展，為偏遠的鄉村孩子在家門口獲得公平優質的教育提供了保障，為每個農村孩子通過教育改變命運提供了機會。濮陽市扶持了多個學校發展共同體和教師成長自組織，並據此成立了「濮陽縣微型學校聯盟」。這些改革探索體現了地方政府因地制宜解決農村教育問題的智慧與決心。

4.農村教師隊伍政策亮點頻出。在改善硬體條件的同時，各地的經驗顯示，提高農村學校教育質量，關鍵在於好校長、好教師。充實農村學校師資，關鍵是培養本土化的優秀教師。穩定鄉村教師隊伍的重要措施是提高鄉村教師待遇。湖南省瀘溪縣從2006年起提高鄉村教師崗位津貼，目前村小和教學點教師的崗位津貼每月可達1400元，對穩定教師隊伍起到了明顯作用。

5.普惠性學前資源的長效機制。學前教育是我國各級教育中突出的短板。政府公共服務責任的缺失和缺乏有效的體制機制是導致這一問題的主要原因。

6.職業教育改革創新有所突破。職業教育是我國現代國民體系的重要組成部分，深化校企合作是職業教育發展改革的重要途徑。廣東省先於全國較早開展學徒制試點。作為全省兩個教育部首批現代學徒制試點區的佛山市自2013年試點現代學徒制。上海市在全國率先實行中等職業教育與高等職業教育的貫通培養試點。

四、地方教育制度創新的難點與展望

（一）創新之難

縱觀目前的地方教育制度創新，來自創新理念共識不足、現代化目標差距嚴峻、現實制度空間不充分、原有利益格局複雜等一系列創新之難仍在掣肘地方教育改革與發展。

第一，教育創新的認知偏於平面化，系統化、前瞻性的深刻理解還顯不足。利益相關者及社會公眾還沒有形成對教育制度創新的共識。政府、社會、學校亟待達成教育創新最為重要的價值立場——政府不斷改善教育品質與保障弱勢群體和弱勢地區享有平等受教育機會。

第二，基礎教育現實與教育現代化目標差距嚴峻。僅以義務教育均衡為例，截止2015年底，全國通過國家均衡發展驗收的縣數為1302個，中、西部省份的通過率分別為40.5%和28%，距離2020年實現基本均衡的縣達到95%的目標還有十分艱巨的任務。

第三，政府購買教育服務的程度低，轉變職能的前路依然漫長。政府承擔的公共教育責任與政府教育管理的強制性安排還未剝離開來，市場機制有所引入卻又多重限制，教育制度資源的靈活性、多樣性、自主性仍不充足。

第四，地方原有利益格局複雜，問題及其解決方案遭遇利益結構的阻力。地方教育行政制度改革的核心問題在於分配權力、重塑利益結構。地方政府是否「有能力」、「有魄力」成為制度創新的主體，其「攻堅任務」面臨現實環境的考驗。

（二）展望思考

當前我國經濟發展進入了新常態，經濟增長進入中速期，結構調整進入了陣痛期，經濟增長方式和產業結構將發生重大變化。大眾創業、萬眾創新成為我國增長的重要力量，創新將成為我國促增長、調結構、惠民生的重要引擎。《教育規劃綱要》安排的重大改革試點工作，為地方政府和教育行政機關進行制度創新提供了新的契機。

第一，建立合理的教育公共治理結構，明晰中央政府—地方各級政府的教育管理許可權和責任範圍，創立有效執行職責機制並加強各級政府間的問責制。在推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，推進教育治理體系和治理能力的現代化，破解教育發展中的體制障礙和制度瓶頸。圍繞國家財政體系的改革，高屋建瓴，創新性地構建新的教育財政制度。在深化社會綜合改革的新形勢下，重新劃分中央和地方的教育財權，顯著加大中央財政對基礎教育的投入，建立以中央和省級財政為主的義務教育經費保障制度。這既是重要的民生事業，也是縮小城鄉差距、改變農村教育落後面貌根本措施。

第二，促進教育服務參與主體的平等與多元化，擴大公共教育服務的有效供給。我國教育服務需求多樣化不斷增長與教育公共服務質量效率不高、規模不足、發展不平衡、可選擇性有限之間的矛盾日益突出。面對中國教育改革的現實，必須認識到基礎教育領域的公共服務提供者、高等教育領域的准公共服務提供者應當多元化。綜合運用法律法規、公共財政等積極引導和支持民辦學校、社會組織、教育企業的發展，通過降低公共教育服務的成本，更好地擴大公共教育服務的覆蓋面，促進公共教育服務的均等化發展。

第三，構建以教育家辦學為核心的現代學校制度，深化教育家精神的理解與倡導。大量地方教育制度創新實踐折射出地方教育管理者、學校管理者們深層次的精神追求——教育使命感與教育改革熱忱。在風險很大獲利空間很小的教育領域中，教育家精神是地方教育制度創新的內發動力與能量源泉。為教育家辦學營造良好的制度氛圍和環境，才能真正推動教育的健康發展。

第四，保障改革成果、繼續探索創新，需要建立教育改革的可持續機制。在看到地方教育制度創新的現實可能性和巨大潛力的同時，還需認識到其與創新發起者、特定改革背景存在著不同程度的「綁定」。因此，一方面要重視營造地方教育制度創新實踐的改革團隊；另一方面要推動地方教育立法。在依法治國、依法治教的制度框架下，最大程度地保留地方教育創新的各階段成果，保證教育改革與創新的正確方向。（本版將推出地方教育創新案例欄目的系列文章）

文章原載於社會科學報第1556期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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