神劇《人民的名義》火了，現實中的反腐新利器是怎麼抓貪官的？

一次事關全局的重大政治改革正在推進，一個新的國家機構正在建立中。

這場改革醞釀已久，但直到2016年11月7日晚，中紀委監察部網站才正式對外公布：北京、山西、浙江三省市將試點展開監察體制改革，由當地人大產生省級監察委。此後，中共中央政治局常委、中紀委書記王岐山在中紀委全會上披露，預計2018年兩會上，將審議通過國家監察法、設立國家監察委員會、產生國家監察委員會組成人員。

馬懷德是中國政法大學副校長，也是監察體制改革決策諮詢專家，此前曾多次參加由王岐山主持的座談會。據他介紹，監察委未來將成為與國務院、最高法、最高檢平行的機構，中國政治架構將變成「一府一委兩院」。

按照設定，它要整合原有分散在不同機構的相關職能，這不但涉及到機構權責、人員的重新調配，還涉及到重要法律的制定、修改，其難度可想而知。

組長王岐山

3月5日，兩會期間，王岐山參加了北京團的審議。他穿著西裝，戴著一條紅色領帶，發言期間，還把眼鏡摘了下來。北京是監察體制改革試點省市之一，王岐山在發言時，特意談到了這個問題。

「深化國家監察體制改革是重大政治改革，目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導。」王岐山說，「要通過制定國家監察法，賦予監察委員會必要的調查許可權和手段，使黨的主張成為國家意志。」

此前，王岐山數次提及這一問題。1月的中紀委全會期間，他曾表示，去年11月7日《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》發布前，中央政治局、中央政治局常委會和中央全面深化改革領導小組共進行了6次專題研究。

研究的結果，基本確定了改革總體框架：審議通過改革和試點方案，設立國家監察委，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋；紀委和監察機關合署辦公，構建集中統一、權威高效的監察體系；成立中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組。在後來新華社的報道中，人們得知，小組組長就是王岐山。

方案公布不久，王岐山就趕到試點省份。2016年的11月17日、21日、25日，他分別到山西、浙江和北京調研試點工作。除了開座談會，他還到汽車企業的總裝車間考察黨建，到浙江省台州市參觀一江山島登陸戰紀念館等。

按照方案和時間表，中央留給試點省份的時間並不長。1月份三地兩會結束前，要選出省級監察委主任。這之後，他們要在3月底前完成省級監察委的組建工作，6月底前，要完成市、縣兩級監察委員會的組建。

為了確保工作能順利推進，全國人大常委會批准，三地暫時調整或暫時停止適用行政監察法和刑事訴訟法、地方組織法等法律的有關規定。

在學界和政法界工作人員看來，這是一次雷厲風行、極為迅速的改革。馬懷德對本刊以「神速」來形容：「這種大的體制改革在這麼短的時間內試點推開，確實是神速……超出人們的想像。」

武漢大學法學院教授秦前紅也有類似的感覺。「以往的重大改革，決定出台文件報告前，起草者中會有部分專家學者。例如四中全會司法體制改革的文件，前期有學者參加，做外圍工作，甚至參與草案初稿的撰寫。」秦前紅接受本刊採訪時說，「監察委的強力推動是中國特色。這推力背後體現了分管負責的領導人風格。」秦前紅有很多學生在紀委、檢察系統，在推進監察委相關工作過程中，「有一些困惑，或者猶豫和彷徨，會就這個問題跟我做一些交流探討」，但這些都已是發生在中央文件出台之後。

「消息的保密性非常高，但應該醞釀了很久。」在浙江省某縣檢察院反貪局工作的王飛認為。如今回頭分析，他發覺中共十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》中出現了「監察機關」與人大、政府和司法機關並列的提法就是個信號。

一字之差

3月5日，全國兩會，國家監察部部長楊曉渡接受採訪時，談及監察體制改革：「通過實踐探索來積累經驗，為全國人大立法提供一些實際的素材。」（@視覺中國 圖）

2016年四五月份，王飛到北京開會，當時就耳聞過設立監察委、檢察院一些職能也要劃歸監察委的消息。

「大家都沒當回事，」他接受本刊採訪時說，調整檢察院職能的方案很早就開始傳了，「大家就當成一個新傳言，也不怎麼信。」但幾個月後，他們就看到了監察委試點工作的文件，也收到了反貪等業務部門轉隸監察委的確切消息。

職能重新調整的不只檢察院。按照現有政治架構，作為行政監察機關的監察部是國務院組成部門，與中紀委合署辦公，監察體制改革完成後，行政監察機關將和檢察機關的相關職能一起整合進監察委。從「部」到「委」，表面上是一字之差，但其職能和法律地位卻有很大不同。

2月12日，《環球法律評論》編輯部舉辦了一次「監察體制改革與法治」研討會。這份雜誌由中國社科院法學所主辦，最早創刊於1962年，經歷過文革破壞，改革開放後復刊，見證了中國司法領域的多次重要變化。除了馬懷德等與官方聯繫密切的專家，最高檢和山西省監察系統的工作人員也參加了會議。

據最高檢檢察理論研究所副所長謝鵬程介紹，檢察院與監察委、國務院、最高法同屬人民代表大會的下位機關，「人民檢察院和監察委員會具有基本相同的憲法地位，具體來說，監察委員會排在前面」。

監察委成立後，將與中紀委合署辦公，「一套人馬兩塊牌子」。華東政法大學法治中國建設研究中心教授童之偉分析，按照現在各級紀委在黨內的地位，監察委日後實際地位明顯會高於本級法院和檢察院。

這無疑打破了現有「一府兩院」的政治架構。

「一府兩院」架構是1954年最終確定的。在此之前，最高法和最高檢都隸屬於中央人民政府。1949年10月，中央人民政府分別任命了最高人民檢察署檢察長和最高人民法院院長。任命狀都是毛澤東以主席身份簽發。

到了1954年第一部憲法制定時，結束「兩院」與中央政府隸屬關係的意見得到重視。1954年9月20晚，毛澤東和政治局成員一起討論人民檢察署組織法草案。全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真向他介紹相關情況。此前五天，全國人大第一次會議上，劉少奇作《關於中華人民共和國憲法草案的報告》。就是在新政權頒布的第一部憲法中，最高法院與檢察機關在國家政治體制中的地位得到確立。

聽完後，毛澤東忽然說道：「既然檢察工作這樣重要，為什麼不叫『院』呢？可以叫『院』嘛！」政治局討論了毛澤東這個意見，最終一致同意。

從此，人民檢察署更名為人民檢察院。也是一字之差。這標誌著由中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院構成的「一府兩院」體制正式形成。之後六十二年里，除了文革那段特殊時期外，這個體系一直得以延續，三方的權力、職責劃分也越來越明晰。直到2016年，中央開始推行監察體制改革，新的制度設計啟動。

第一位監察委主任

1月18日上午，任建華當選為首任山西省監察委主任，隨後他進行了憲法宣誓。（cnsphoto 圖）

山西省太原市長風西街51號是一棟很新的大樓，2016年底才投入使用。樓門口掛著兩塊金屬牌子，黑色字體的檢察院牌子在左側，紅色字體的紀委牌子在右側。1月19日上午，另一塊金屬牌子掛在樓門左側紀委牌子旁邊，黑色大字印著：山西省監察委員會。掛牌當天，山西省監察委先後召開了第一次幹部大會和領導班子第一次會議。

這是中國第一個省級監察委。此前一天，山西省第十二屆人民代表大會第七次會議上，出席的508名山西省人大代表都把票投給了任建華，選舉他為首位山西省監察委主任。

任建華今年59歲了。他是河南人，很長一段時間都在當地任職。2002年45歲的時候，他擔任河南省紀委幹部管理室主任，開始進入紀檢系統工作。在河南紀委，任建華工作了將近6年，隨後在2006年上調中紀委，先後在中央紀委幹部室、信訪室、中紀委駐國家發改委紀檢組擔任領導。2016年，他「空降」地方，擔任山西省委常委、省紀委書記。此前，山西發生「塌方式腐敗」。

任建華就任山西監察委主任兩天後，北京也選出了監察委主任，由北京市委常委、市紀委書記張碩輔擔任。同日，浙江省紀委書記任澤民也將左手按在憲法上，抬起右拳，宣誓就任該省首位監察委主任。

從三人的履歷看來，監察委主任的選拔有著「紀委老人」和「救火隊長」的特徵。浙江的任澤民同任建華一樣，也有長期紀委系統工作經歷。2001年，任澤民從勞動和社會保障部調任中紀委駐新聞出版總署紀檢組組長，進入紀委系統工作。2005年到2009年，任澤民在山西任組織部長，之後又連續8年擔任浙江省省委常委、省紀委書?記。

三人之中，北京市監察委書記張碩輔年齡最小，今年還不到52歲。2015年，他在湖南省副省長任上調往雲南擔任紀委書記時，雲南正經歷「官場地震」，雲南省委副書記仇和、雲南省委宣傳部原常務副部長尹欣等人被調查。2017年初，他從雲南省紀委書記的任上進京，履新北京市紀委書記，當時北京市監察委試點改革的工作已經展開。

在監察委主任提出任免議案後，三地人大也任命了監察委的副主任和委員。梳理他們的履歷可以發現，除主任皆由紀委書記兼任外，三位省級監察副主任則由紀委副書記兼任，六位委員中有半數來自紀委，其他三位，兩位來自監察廳，一位原來是檢察院反貪局局長。

之所以選擇這三省市進行試點，學界對此多有分析。「北京是地理位置靠近中央，便於中央的直接指揮，也便於情況的迅速報告。」紀檢監察學院前副院長、制度反腐專家李永忠說，「另外，北京是四個直轄市之一，可以積累將來在其餘直轄市拷貝改革經驗。」

而在秦前紅看來，山西省不但曾是腐敗重災區，更代表了資源依賴性和國企依賴型的經濟結構，可以更好檢驗改革推進的成效。相對而言，浙江屬於民營經濟發達地區。「中國反腐敗的重要命題便是打擊官商勾結，」秦前紅說，「這其中既涉及國企更涉及到民企，因此在監察過程中可能遭遇的問題，浙江又是另一層檢驗。」

「改革必須要快」

2016年12月25日下午，十二屆全國人大常委會第二十五次會議上，表決通過關於在北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點工作的決定。（cnsphoto圖）

1月22日是個周日，在北京市檢察院反貪局工作的李輝還是趕到了單位。下午，檢察院要開新春聯歡晚會。這是李輝在檢察系統度過的最後一個春節，接下來他們將轉到監察委。

在那場晚會上，最後一個節目留給了檢察院反貪局、反瀆局、偵查指揮中心轉隸人員，他們集體登場，演唱了《共築中國夢》。「唱的時候心裡就挺感慨，這是最後一次在這個地方和大家聯歡了。」李輝說，那次聯歡會結束後，他與幾位留任的檢察官互相道別，心裡一下空空的。

反貪反瀆和職務犯罪預防部門一直是檢察機關的核心業務部門，負責辦理國家工作人員貪污、賄賂、利用職權實施刑訊逼供等犯罪案件立案、偵查。王飛說，他在檢察系統工作了十年，有八年是在反貪局。這個局的主要業務與反腐相關，與其他社會案件相比，反腐案件影響力更大，更能引起公眾關注。

改革之後，檢察院職務犯罪偵查、訴訟監督、刑事檢察三大職能一下子抽掉了三分之一，檢察系統的規模也勢必會受到影響。一位檢察院工作人員說，「在基層檢察院，人員差不多少了一半，從檢察長到清潔大姐就只剩下二十個人了。」而山西監察委人士介紹，山西省檢察院轉隸了七分之一到六分之一，「基層的話比較大，四分之一到三分之一」。長期在檢察系統工作，現任中國反腐敗司法研究中心主任的吳建雄估計，全國推開後，將會有五萬人左右從檢察院轉隸監察委。

雖然牽涉廣泛，很多人也有不舍，但執行過程非常堅決。北京有些檢察官資歷很老，再有一兩年就要退休，而且也希望在檢察官位置上退休，「但是他們不能留下來，必須轉隸過去」，北京市檢察院副檢察長甄貞接受《中國新聞周刊》採訪時說，按照規定需要轉隸的部門，除了一些非黨員和受過紀律處分的人，黨員全部轉了過去。北京市檢察院幾乎白天黑夜連軸轉，很短時間內拿出了職能劃歸、人員轉隸方案。最終市級檢察機關有229人轉到監察委。

省級監察委成立後，三地市區級監察委也很快組建。山西採取了「由市到縣」推進模式，據記者統計，截止到3月20日，山西11個地級市已有7市選舉誕生了監察委主任，也都是市紀委書記兼任這一職務。

浙江省則採取了不同的模式：先縣後市。據記者不完全統計，目前浙江省已有近30縣（縣級市）成立了監察委員會。北京區級監察委也將在4月正式成立，屆時檢察機關還將有700多人轉到各區監察委。

速度這麼快，除了中央列出的時間表比較緊張，還有現實考量。改革開始後，「有些案件辦理就停下來了」，王飛說，相關部門工作人員開始著手交接工作，檔案離調、公章交還單位等，已經偵結的案子，會交到檢察院的公訴科，還沒有偵結的案件，則要移交到監察委。「為什麼說改革必須要快，你如果拖得久的話，案件辦理就會受影響。」

山西省監察委相關人士也透露了類似情況，改革試點啟動後，山西各級檢察院反貪等三個部門人事全部凍結，檢察院的「案件基本上不再履行受理，一直到轉隸完成」。

檢察院和紀檢系統雖然很多工作有相似之處，但也有諸多不同。北京市朝陽區檢察院原反貪局局長吳斌接受《北京青年報》採訪時說，以往檢察工作相對更注重依法辦案的業務素養，紀檢工作對他來說是個新的領域。一名由檢察院轉到北京市監察委的工作人員也透露，轉到監察委後，他們一直在補充學習黨紀黨規。

各級監察委建立後，培訓也開始進行。據山西省監察委相關人士介紹，山西省監察委召開的第一次會議上，省紀委監察委就組織機關全體幹部、各派出機構共300多人集中觀看專題片《打鐵還需自身硬》，「加深理解」。

黨員、非黨員

只要腐敗全管起來

反腐成為當下中國最重要的政治話題之一。2015 年12月8日，江蘇省南京市，行人從廉潔公益廣告燈箱前走過。（@視覺中國 圖）

春節假期剛結束，北京市監察委也開始了培訓工作。據負責培訓組織工作的官員介紹，入崗培訓既包含授課、分組討論、也有觀看專題教育片和集中自習等安排。

「小組討論的第一件事是自我介紹。」北京紀委官方發布的一篇文章中，一位來自檢察院系統的監察委工作人員回憶，當時全組36個人分別介紹了各自情況，第一次討論的目的就是要求大家強化概念：「我們不分紀委的老同志、檢察院的新同志，大家都是監察委的同志。」

看起來和以前一樣，還是紀委和監察系統聯署辦公，但二者的權力卻不可同日而語。

據全國人大常委會審議通過的試點方案，監察委員會擁有監督、調查、處置3項職權。為履行這些職權，監察委員會可以採取談話、訊問、凍結、扣押、留置等12項措施。

「尤其對貪腐、瀆職案件的刑事偵查措施，過去只有檢察院有，紀檢監察機關沒有這項權力。以後，監察委也許可以使用刑事拘留、逮捕甚至監視居住等手段。」馬懷德告訴記者。

改革另一個重要信號是，監察委的監察對象不僅局限於中共黨員領導幹部，而面向所有公權力主體。

馬懷德在《環球法律評論》的那次研討會上說，除黨員外，全國從事公職，履行公職，行使公權力的公職人員還有很多，這些人的權力也需要接受監督。具體而言，至少包括以下九類人員：中共機關工作人員；政府工作人員；司法機關工作人員；人大機關工作人員；政協機關工作人員；民主黨派各級機關工作人員；法律法規授權組織內行使國家公權力的國家工作人員；科教文衛體等事業單位的工作人員；國有企業管理人員等。

一位曾參與官方監察制度研討會的專家向記者透露，監察委的機制改革還與遼寧和湖南個別地區賄選案的處理經驗有關。

「紀委和監察部門處理遼寧賄選和湖南賄選的時候，可能發現了一些問題。」據這位專家透露，依據《行政監察法》，現在監察部門覆蓋範圍只包括國家行政機關及其公務員，以及國家行政機關任命的其他人員，「現在體制內外有很多掌握公共資源的人，可以名正言順逃避調查。尤其面對賄選問題展開調查時，一些人既是『代表』也是『資本持有者』，配合調查的難度很大」。

按照《決定》公布的內容，新的監察改革最重要的機構變化便是整合反腐敗資源力量。以往的體系下，反腐力量分散在紀委、行政機關中的監察、審計、預防腐敗部門、檢察院內部的反腐敗、反瀆職、預防腐敗局等系統中，多頭負責，資源分散，而且還有重複重疊之處。

「像我們干基層的知道，有時候紀委跟我們檢察院兩個在重複工作，」王飛向本刊分析道，最近幾年，反腐案件增多，紀委和檢察院的協作也比較緊密，「比如說我們人數少的話，也需要他們幫忙」。

另據北方某市紀委工作人員透露，最近幾年在貪腐案件中，紀委的主導作用更強，「一般紀委開頭，突破後檢察院接手」。

2013年，新華網在一篇報道中稱，反腐已經成為鞏固執政合法性的關鍵一環。這時候，反腐效率勢必成為一個關鍵問題。秦前紅向本刊說，「從反腐效能角度看，它會提高，畢竟監察委的手段更豐富了，防腐敗的武器庫裡面很厲害了，長槍、大炮都有，武器都有了」。

誰來監督監察委？

「省里管監察委的都是紀委書記，紀委書記都是省委常委，檢察長則職務低多了，他能夠擋得住嗎？」北大憲法與行政法研究中心主任姜明安接受《中國新聞周刊》採訪時說。監察委設立後，如何對其進行監督也成為一個重要問題。按照憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關，但姜明安認為，在現實司法實踐中，檢察院很難對監察委進行有效監督。

過去紀檢監察部門實施的「雙規」、「雙指」沒有明確的單獨規定，但經常和辦案期限高度重合。依據現行《行政監察法》，監察機關的調查期限一般是六個月，因特殊原因需要，可以適當延長，但最長不得超過一年，並應當報上一級監察機關備案。

今年兩會期間，王岐山也特別提到了「留置」這個問題。他認為這個提法考慮解決的，應該是「雙規」、「雙指」中出現的問題，但更要從法律上對其許可權、程序、時間、地點等問題作出規範。

除了權力邊界問題外，監察委的權責範圍、地位、與紀委的關係等等諸多問題也需要確定。這畢竟是一個從無到有建立起來的國家機構。在馬懷德等專家看來，這些問題需要修改法律來進行確認。「人民檢察院組織法、審計法甚至全國人民代表大會組織法，很可能都要修改。」馬懷德說，「這是一個非常龐大的系統工程。」

馬懷德發表在《環球法律評論》2017年第2期的文章《的立法思路與重點》中認為，這一改革是否需要修改《憲法》依然存在爭議。從近期看，在不修改《憲法》的情況下設立國家監察委員會亦是可行的；但從長遠看，仍有必要修改《憲法》，以保證國家監察體制改革的合憲性。

在剛剛結束的兩會上，中央人民廣播電台記者問全國人大發言人傅瑩，「為了使這項改革進一步順利開展，全國人大及其常委會是否有修改憲法的考慮？」

傅瑩並沒有證實這一信息，但她透露，「把行政監察法修改為國家監察法的工作已經開始，今年應該可以提交給人大常委會審議。」

1月6日，中紀委召開第七次全體會議時，就提到了這個問題。在全會上，王岐山代表中紀委常委會做了工作報告。據《人民日報》公布的全文，這份報告長達一萬多字，涉及到監察體制改革和監察委的內容接近全文的十分之一。

這毫無疑問將成為2017年王岐山的工作重點。據他介紹，國家監察委員會就是國家反腐敗機構，是監督執法機關。改革試點工作領導小組已經會同全國人大成立工作專班，研究將行政監察法修改為國家監察法等問題。

「中央紀委要發揮牽頭抓總作用，協助全國人大常委會完成國家監察法一審、二審，」王岐山在介紹中紀委2017年工作任務時說，「抓緊籌備組建國家監察委員會，編製『三定』規定，為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監察法、設立國家監察委員會、產生國家監察委員會組成人員，做好組織機構、幹部人事、法律法規準備。」

國家機關應該處於人大監督之下，也應該在法律許可的範圍內進行，這是基本的邊界問題。3月6日，《人民日報·海外版》在其官方微信號上發表了一篇文章，分析王岐山在北京團審議時的講話內容，作者談到再大的權力也應該受到限制的問題：「十八大以來，紀委『打虎拍蠅』，權力得到加強，但紀委的權力也要關進籠子。沒有規矩之外的個人，也沒有規矩之外的權力。」（文中王飛、李輝為化名）

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