清朝「京津冀一體化」是不合史實的想當然

保定的直隸總督衙門。

京津冀一體化，隨著「雄安新區」規劃的出台，再度成為熱詞。坊間亦有從歷史角度重提清朝「京津冀（當時的直隸省）一體化」的成績，以為理解之參考。然而目前一些文章令人失望，揆諸史實，清朝無論從制度上還是經濟上，都沒能將直隸省整合成一塊，更遑論一體化。

直隸總督移駐天津後，朝廷就有添設巡撫的提議，但因照顧李鴻章而遭否決

按照清代的地方行政制度，總督和巡撫是最重要的地方行政長官。巡撫專管一省，總督管理兩省或三省。僅有直隸和四川兩省較為特殊，不設巡撫，而以總督兼管巡撫事。也就是說直隸總督是直隸省的最高行政長官，統轄直隸省的全部區域。直隸總督的駐地起初在大名府，康熙八年移駐保定府[1]，從此保定便成為了直隸省的省城，也就是政治中心。

第二次鴉片戰爭以後，清政府被迫開放了牛庄、天津、登州三個口岸，並在天津設立了三口通商大臣，兼管洋務和海防，直屬於總理各國事務衙門。天津開埠之後，迅速成為北方的經濟中心，地位愈發重要。到了同治九年，考慮到當時「天津洋務海防較之保定省防關係尤重，必須專歸總督一手經理，以免推諉」，清廷決定裁撤三口通商大臣一職，改由直隸總督兼任，並將天津三口通商大臣衙署改為總督行館，直隸總督每年海口春融開凍後移到天津辦公，冬令封河之後又返回省城保定。[2]

大清直隸省。

總督移駐天津之後，直隸的政治中心便一分為二，對原有的權力格局造成了很大的衝擊。同治十一年，御史李宏謨上奏提出應該增設直隸巡撫，常駐省城保定，理由便是總督移駐天津之後難以兼顧省內事務，尤其是在汛期對運河的料理。[3]時任直隸總督的李鴻章堅決反對設立直隸巡撫，認為巡撫之設無補於事，反而會浪費國家財政供養閑職。[4]

朝廷權衡利弊之後，並沒有採納添設巡撫的提議。而是選擇了一個折中的方案，規定總督不必固定常駐天津的時間，讓新設的津海關道分擔總督在天津的事務。這樣直隸總督便可以有足夠的時間料理省內事務，包括關乎朝廷命脈的運河修護工程。[5]

後來，李鴻章在給沈葆楨的信中寫到：

「添設保定巡撫之議，聞系旁人覬覦添缺，遂不顧事理之當否。吏部尚欲准行，經樞垣、文相力持不可，似專為遷就鄙人者。其實有兩京兆分管二十四州縣，熱河都統分管承德府，直省何曾僅止一督。」[6]

一語道出沒有添設直隸巡撫的原因：遷就李鴻章本人。

添設巡撫固然失敗，但此前因順天府和承德府的存在，直隸地區已有三個互不統轄的權力中心

李鴻章的信，還透露出當時直隸地區的權力格局：京師所在的順天府由順天府兼尹和府尹管理。

順天府是京師重地，下屬二十多個州縣，其中兩個附郭縣大興和宛平屬於京縣。清朝定都北京之後，延續明朝制度設有順天府尹，與按察使同為正三品，遠高於一般的知府，可以直接向朝廷奏事。即便如此，想要管理畿輔之地也面臨重重難題。北京內城有中央各部院衙門、皇室貴族、八旗官兵，外城則有三教九流各色人等。同時，還有九門提督和五城御史負責治安，權責難分。單憑一個正三品的順天府尹，想要控制這樣的局面確實不易。

為了加強對京師首善之區的管理，從乾隆十四年開始，又派一員欽差大臣兼管府尹事務，簡稱「兼尹」。兼尹一般由部院尚書、侍郎出任，為正一品大員，地位比府尹更高，官品與直隸總督不相上下。其實，順天府尹與直隸總督並無隸屬關係，在地方事務的處理上不受直隸總督的干涉，僅是在部分重大事務需要時方與直隸總督協商處理[7]。

此外，在直隸地區，還有一個「副首都」，即承德府。

清朝皇帝在承德仿照布達拉宮修建的行宮。承德成為清朝在長城以外的政治中心。

不同於明朝，清朝是一個疆域廣袤，民族多元的大帝國，康熙帝在長城以外的承德修建行宮，夏天會到這裡處理政務，接見蒙古王公和藏傳佛教的宗教領袖。承德也就成為了帝國在長城以外的政治中心。

在承德地區，清廷本來施行盟旗制度。隨著漢人移民口外墾殖，自雍正年間起，府廳州縣逐步建立，與原有的盟旗制並立，盟旗管理蒙古和滿人事務，府廳州縣管理漢人事務。嘉慶年間設立熱河都統衙門，管轄承德府蒙古和滿人事務以及駐防的八旗官兵，為整個熱河地區的最高軍政長官。

由於承德距離直隸省城保定路途遙遠，行政管理成本很高。到了道光年間，直隸總督那彥成直接放棄了對熱河地區的管理，「事務俱歸都統」。熱河都統也就正式成為了熱河地區總管蒙古、滿人、漢人的最高軍政、行政長官。

熱河地區也就成為了一個相對獨立的政區，只是名義上仍然屬於直隸省。[8]實際上是「以軍府之制兼行省之規，與直隸督臣分疆而治」。[9]

如此一來，清代的直隸地區至少有三個權力中心，即京師、承德和保定。難怪身處保定的直隸總督李鴻章會感慨，直隸省內哪裡才只有一個總督。（文/魯壹 復旦大學歷史地理研究所博士）

參考文獻：

[1] 傅林祥等著：《中國行政區劃通史·清代卷》，復旦大學出版社2013年，第104-105頁。[2]中國第一歷史檔案館編：《同治朝上諭檔》第9冊，廣西師範大學出版社2008年，第277頁。[3] 中國第一歷史檔案館編：《同治朝上諭檔》第11冊，廣西師範大學出版社2008年，第269-270頁。[4] [清]李鴻章：《復記名海關道孫竹堂觀察》（同治十一年十一月十五日），《李鴻章全集》第30冊，安徽教育出版社2008年，第483頁。[5] 中國第一歷史檔案館編：《同治朝上諭檔》第11冊，廣西師範大學出版社2008年，第271頁。[6] [清]李鴻章：《復沈中丞》（同治十二年閏六月初六日夜），《李鴻章全集》第30冊，安徽教育出版社2008年，第547頁。[7]王洪兵：《清代順天府與京畿社會治理研究》，2009年南開大學博士學位論文，第102頁。[8] 傅林祥：《直省何曾僅止一督——官員職能變化與清代直隸省的政治地理格局演變》，載於北京大學中國古代史研究中心編：《輿地、考古與史學新說：李孝聰教授榮休紀念論文集》，中華書局2012年，第214-224頁。[9] 《熱河改建行省之大會議》，《申報》1910年5月25日第5版。

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