曹東勃：從未遠去的集體，農村集體產權制度改革漫談（上）

天下 04-06

文 | 曹東勃

當下的中國農村正在進行著一場無聲而意義深遠的變革，這就是農村集體產權制度改革。

集體這個詞，對我們中國人來說都是不陌生的。在幾十年的社會主義傳統中，我們似乎天然地接受了這個國家一個崇尚集體主義的國度。

可是，一個世紀前的梁漱溟那一代人大約會認為這個論斷過於輕率。他在《東西文化及其哲學》和《鄉村建設理論》中都認為，中西之間的差距就在於中國人沒有集體的觀念和生活習慣，因而一盤散沙：

「中國人從來缺乏團體生活，處處像是化整為零的樣子……零散則無力，組成團體則力量極大。」

「組織起來」，大概不惟是毛澤東的口號，也是那個年代許多人的共同想法。而為什麼不能很好組織起來呢？有人把這上升到國民素質和道德層面。梁漱溟即在《中國文化要義》里直陳，人類為營團體生活，必需有公民品德。梁啟超則痛心疾首地說：

「中國所以不振，由於國民公德缺乏，智慧不開。我國人……一涉公字，其事立敗。……公林無不斬伐，公路無不蕪梗，公田無不侵佔，公園無不毀壞。有一公物於此，在西人則以為此物我固有一份也，乃擁護而保全之，使我能長享有此份。在中國人則以為此物我固有一份也，乃急取我一份所有者割歸獨享，又乘他人之不覺或無力抵抗，則並他人之一份所有而篡取之。」

這話，夠酸爽，夠尖刻，也夠深刻，以至於直到今天，似乎也很難輕易否定這個描述。

集體，就是這樣成為我們日常生活交響樂中最為日用而不知的一段背景音樂，當我們需要它時，它就會漸近漸強、如洪鐘大呂；當我們嫌它礙事時，它也完全可以識時務地悄然隱退。無怪乎當下很多單位的「集體領導」、「集體負責」、「集體決策」突然多了起來，雞毛蒜皮的小事，動輒「上會」，無非是把決策風險從個體轉移（轉嫁）到集體，萬一失誤，大可共同背鍋。

集體產權，也可簡單理解為集體共同擁有的產權，歷來是一筆不大容易理清的糊塗賬。往小了說，比如班集體的班費，這種集體資產的處置有時也說不清道不明。往大了說，比如一個住宅小區，房子是私人產權，公攤面積就是集體產權；地下車位一般是私人產權，地面車位往往就是集體產權。這是因為，一來它是業主們從開發商手裡買下來的，二來它又佔據了地面公共空間，而且不可能像孫悟空三打白骨精時用金箍棒在地上畫個圈一樣，僅僅畫一個四方格，就把這地界判給了某個車主。所以你盡可以每天五塊十塊、每月150—300塊地租賃它甚至長租它，但是它的所有權是屬於全體業主的。那麼對它的租賃和利用所產生的收益，也應當是屬於全體業主的，理當以一定的方式取之於民用之於民。

理解農村集體以及集體的產權，和我們理解城市中的集體及其產權，沒有太大的區別。之所以城市居民有時會對農村事務感到費解，乃是八二憲法之後城鄉兩種所有制結構的分野驟然明晰的結果。城市土地的所有權性質明確為國家所有，農村土地的性質則在一番爭議之後保留為集體產權。

那麼，接下來的問題就是，八二憲法中關於「農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有」這段表述中的「集體」，究竟所指為何？範圍多大？

這涉及到農民的基本認同單位和基本核算單位。集體化之後到人民公社的高潮時期，這種認同單位與核算單位始終在政策的人為誘導升級和民間的自發回歸調整這兩極之間波動，最終的結果是那句今天仍然耳熟能詳的「三級所有，隊為基礎」。也就是說，農村生產資料所有制形式，分別屬於人民公社、生產大隊和生產隊所有，而最後的落腳點是以生產隊為基礎。在人民公社解體之後，農村的集體產權實際上是鄉鎮、行政村、村民組（自然村）三級所有、村民組（自然村）為基礎。

為什麼要有一個基礎和認同的界限？因為傳統農村社會是一個遵循差序格局的熟人社會，由於自然條件、宗族關係等因素而形成一定的社會交往圈層結構，這是一個自然過程。而當這種自然聚落在現代化進程中屢屢被人為整合在一起時，他們在日常生活中卻未必會磨合得很好。

強行地突破固有的社區歷史認同，亂點鴛鴦譜搞所謂「合村並組」、「撤村並鎮」，老百姓往往並不買賬，因為他們日常交往的範圍仍然是河東的歸河東，河西的歸河西。這種合并只能是落在紙面上的文字遊戲和政績工程。

也正因如此，當人民公社解體、分割集體資產時，就能很清晰地觀察到集體「站隊」和「歸隊」的自然過程，積累比較好的、實力比較強的、生產比較努力的集體，總是不會甘於被條件差的、實力弱和好吃懶做的集體搭便車、「分浮財」。這背後根深蒂固的實踐邏輯正是「隊為基礎」。

對集體的這種認同，有時是深埋於內心的。好比當被問到「你是哪裡人」的時候，可能會有很多種不同的答案，有人會說到省，有人會說到地級市，有人則直接說到縣。對於這種籍貫、郡望的不同表述，其實就是認同強度的不同表現。所謂「隊為基礎」，大抵如此。

那麼，既然農村幾乎所有的生產資料都是集體所有，生產空間（耕地）、生活空間（宅基地）都要仰賴集體許可而使用，則這集體豈不是太過強大以至於壓得人喘不過氣來？

倒也未必。就耕地來說，目下的狀況叫「三權分置」，集體所有權、小農承包權、大農經營權兩兩相互制衡，如若所有權缺位，則零散弱勢的小農儘管享有國家法定保護的土地承包權，面對經由土地流轉實現規模經營的職業大戶，就不一定能討得到便宜。

曹東勃：從未遠去的集體，農村集體產權制度改革漫談（上）

因為國家保護承包權是為了社會穩定，保護經營權則是為了糧食安全，手心手背都是肉，它下不去手。那麼就必須有居間平衡的第三股力量，這就是所有權的代表——農民集體。

農民集體，按照前面的「隊為基礎」，似乎應當是村民組，不過現實中一般是幾個村民組構成的行政村來代表。涉及經濟利益，應當是集體經濟組織，但很多地方並沒有以村為單位成立合作社或其他集體經濟組織，具體運作中往往是村委會代表。這種政社合一、政經不分，事實上是人民公社體制的遺迹，頗有些名不正言不順。

除了在農業生產中舉足輕重，農村基層組織在農民生活中也有巨大的影響力，最明顯的是宅基地問題。圍繞宅基地能夠產生出多大的潛在收益、醞釀成多大的社會問題，看看最近這些年的小產權房之爭就曉得了。

試想一下，一個近郊農民，獲得宅基地的成本幾乎為零，那麼他的實際住房成本就是建築成本，大約三十萬可以建一座相當不錯的別墅了。然後，他可以開電瓶車每天花費二三十分鐘進城就近就業。相比之下，一些城市人口也許拿著同樣的收入，卻需要背負巨額債務花費數百萬買一套城裡的房子，每天通勤一個小時去上班。

兩者的差別，就是宅基地本身是農民集體所有，是農民個體以其集體成員的資格無償獲得，因而不會有土地出讓金之類的費用加諸其上。當然，這也是現有制度框架下對於小產權房不能上市交易的一種解釋理由，因為它建立在集體產權基礎之上，因而它的流轉也被限制在集體範圍之內。

有人會問，有哪個農村基層組織會一本正經地審批宅基地呢，這還不是相當於每個自立門戶的農民理所應當享受到的福利嘛。撇開土地利用效率的問題（所以有近年來一些地方的「農民上樓」），村集體一般確實不會在宅基地管理和審批上輕易動用否決權。但也絕不是沒有特別奇葩的案例。

我這些年的農村調查中，唯一一次聽到的有關宅基地的糾紛中村集體積極主動以所有者姿態行駛否決權的，是在滬郊某個村莊。

大致故事是，該村一個孤寡老人有一個女兒，出嫁後始終不回來探望身住危房中的母親。母親病重去世後，也不回來料理後事，最終是村委會出面為老人送終。又過了幾年，老人遺留的房子倒塌。幾年後，這個女兒突然回來主張權利，要求以老人唯一繼承人的身份獲得該宅基地的使用權並重新建房。村委會為此開了村民代表會議，一致決定嚴詞回擊，好在也有一條法律支持：「空閑或房屋滅失兩年以上未恢復使用的宅基地，由宅基地所在地的農民集體報經縣級人民政府同意後，可以收回宅基地使用權。」就是根據這條規定，村集體強硬地頂回了這個不孝女的非分要求。

曹東勃：從未遠去的集體，農村集體產權制度改革漫談（上）