知縣害民是難解的政治難題：談帝制時代地方官府之權責

「國權不下縣」（或謂「皇權不下縣」），曾被一些史家認為是中國帝制時代特別是明清兩代的政治常態，且對其不無溢美之詞，亦有人將其名之為我國古代社會所具備的自治狀態。秦暉先生獨具慧眼，認為「國權不下縣」並不正確，應該為「國責不下縣」。一字之差，其含義之差別，何止千里之遙。（詳見秦暉《帝國時代的政府權力與責任》）

秦暉先生所釐清的「權」「責」之區別，撥開了長期以來有關中國傳統政治人為附加的迷霧。其實，若翻開歷史的典籍以及古人的詩詞，秦先生的結論並非鉤沉探幽那麼艱難。「暮投石壕村，有吏夜捉人。（杜甫《石壕吏》）」「催科醉亭長，聚學老書生。（陸遊《東村步歸》）」此類描寫地方官吏到鄉村抓丁催科的詩文比比皆是，怎麼能睜眼不見，而說「國權不下縣」呢？

相比較西方如羅馬帝國政府對居民的福利責任，即要向居民提供「麵包和馬戲」，中國帝制時代的政府，在盡責方面確實是很差的。秦暉先生所說的「國責不下縣」，很有道理。但若撇開古代東西方之比較，簡單地說中國帝制時代的地方政府對老百姓不盡一點責任，也不確切。何況在羅馬帝國時代，能享受「麵包與馬戲」的也多是本土城邦中的自由民。奴隸以及廣大鄉村的居民，帝國政府並不顧及他們的福利，基本上也是自我料理的狀態。

以《宋史》、《明史》的《職官志》為例，這兩個朝代在中國帝制時代，尤其是中古以後，應具有典型性。

《宋史。職官志》規定「縣令」的職權是：「掌總治民政，勸課農桑，平決獄訟。有德澤禁令，則宣佈於治境。凡戶口、賦稅、錢穀、賑濟、給納之事皆掌之，以時造戶版及催理之稅。有水旱則有災傷之訴，以分數蠲免；民以水旱流亡，則撫存安之，無使失業。有孝悌行義聞於鄉閭者，具事實上於州，激勸以勵風俗。」

《明史。職官志》規定「縣令」的職權是：「知縣掌一縣之政，凡賦稅、歲會實征，十年造黃冊，以丁產為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦，役有力役、雇役、借倩不時之役，皆視天時休咎，地利風耗，人力貧富，調劑而均節之。凡養老、貢士、讀法、表善良、恤窮乏、稽保甲、嚴緝捕、聽獄訟，皆躬親厥職而勤慎焉。若山海澤藪之產，足以資國用者，則按籍而致貢。」

如上所述，帝制時代中國的縣令，有徵賦稅徭役、審案、戶口管理等權力。但對境內居民，也有賑災、養孤寡、治安的責任。只是大多數時候，對多數官員而言，濫用權力大有積極性，而對責任則想方設法推卸。這是當時的政治制度設計使然。

包括秦暉在內，我們所說的「權」、「責」是在現代語境下的概念，若放到古代，所謂的「權力」和「責任」所指和我們現在所說的並不一樣。據誰授權即向誰負責的一般政治原則。古代縣官的權力和責任也是相當平衡的。因為縣官的權力是朝廷，或者說就是皇帝給予的，他們他直接向朝廷和皇帝負責，而對轄區百姓，只付間接責任。如此，催科拉夫、聽訟、戶口管理，既是皇帝授予他的權力，同時也意味著他是向皇帝負相應的責任。就如老闆委託代理人經營一樣，代理人有各種權力，但同時對老闆有上繳利潤的責任。陸遊有詩曰：「豈惟比屋衣食憂，縣家亦負催科責。」這催科之責當然是相對於朝廷而言的，對老百姓，就是催科之權了。

至於縣官賑災撫恤保境安民這些看起來是對老百姓的責任，其實只是對他的老闆-----皇帝負責後的責任轉移。皇帝和老百姓之間，是一種直接的權力和責任關係，其「訂約」的理論是皇家自說自話、超驗性的「受命於天」，皇帝受老天的指派，有權來管理眾庶，眾庶對其有納稅應徵的責任。那麼反過來，皇帝有護看子民的責任。顯然，這是「不平等條約」，老百姓對皇家的責任可以量化，而皇家對老百姓的責任則不可量化，皇家違約，無人能公正裁定，只有造反一途。但不論如何不平等，畢竟彼此有形式上的權、責關係。所以在中國先秦的政治理論中，推翻暴君，並不是造反，而是因為國君違約在先。孟子所言：「君視民如草芥，民視君如寇讎。」就是這種理念的精闢表述，你不仁我不義，天經地義。

作為皇帝代理人的各級官員，皇帝對他們明確規定對老百姓那點責任，比如撫恤、賑災、治安，根本原因是皇帝必須維繫他和老百姓脆弱的權責關係，不能太失衡，否則就會動亂，危及政權。「牧民」這個詞，很精確地說出這種關係。牛羊是主人家的私產，主人請牧羊人替他放牧，如果對虐待牛羊過甚，直接影響到主人的收益。黃宗羲說皇帝視天下黎民，「此我產業之花息也」，即是此理。昏君就如敗家子，竭澤而漁供其享樂；明君則是一個精明的家長，講究有節制地剝削，讓產業增值留給子孫。

在民選政府誕生前，無論西方的「君權神授」，還是東方的「受命於天」，有一個規律，君王、領主與老百姓之間代理機構越少，主、民之間的衝突越容易得到調整，而不至於積少成多，直至洪水滔天。

以周室分封諸侯為例。周天子和諸侯、諸侯和大夫，基本上市層層轉包關係，天子直接管理的只是都城周遭的京畿地區，實際權力還不如一個大國諸侯，而在國君分封的土地上，大夫也是獨立為政。這樣的政治情形下，多數諸侯和大夫有盡量避免竭澤而漁、殺雞取卵的自覺。而個別諸侯乃至周天子的暴戾或荒唐，殃及的範圍有限，而且轄區內居民還有用腳投票的權力，逃亡到鄰國去。如此，我們看到，因「烽火戲諸侯」招致犬戎破鎬京，但周室依然在洛陽再續400年國祚，天下並不因之板蕩。春秋戰國時期，各國相互征伐，但對本國居民，尚不敢大行酷政。在小國之內，中間環節少，國君能較快地調整政策，來應付重大事件。如梁惠王向孟子誇耀的「盡心」：「河內凶，則移其民於河東，移其粟於河內。河東凶亦然。」孟嘗君的門客馮爰自作主張蠲免了其封地薛內無力償還的借貸者，聽完解釋後孟嘗君認可馮的做法。這兩個例子並不說明當時的國君、大夫道德品質高於後世，能自覺行仁政。而是利益使然，在自己的土地內，收益和風險有種平衡的關係，必須去維護。這也是後期周室衰弱到極點，但享國有800年之久的原因。秦漢以後，大一統中央集權的帝國，壽命沒有誰達到其一半。

中國自秦以後，龐大的帝國成為皇家直接管理的產業，沒有可以自作主張的分公司，郡、縣首長，無非是老闆派出的辦事員（縣，即「懸而不封」之意，見唐德剛的考證），他們的收益和風險都直接來自皇帝，而非轄區的居民。如此，地方官員，特別是直接管理老百姓的「親民官」------縣令，其瞞上欺下，謀取個人利益最大化成為常態。而吏治，特別是州縣官的清廉敬業程度，更是與社會穩定國祚長短相攸關的大事。

如此，中國自秦到清，歷代王朝的統治者必須面對一個幾乎不可能根本解決的政治難題：既要集權，保持皇帝和中央政府對龐大帝國的控制能力，必須給各級地方官員相當的授權，使他們能為朝廷服務-----即收賦稅征徭役保平安；又要防止他們利用手中的權力無限度地自肥，過於嚴酷地盤剝轄區居民，從而引起民變影響自己的統治。所以一代代總在總結前朝覆亡的基礎上，在技術上提出修修補補的措施。無非是在官員任命、機構設置、監察獎罰，乃至信息收集等方面做改進。

漢替秦以後，曾有過封國與郡縣並存的國度狀態，但中央政府最終完成了用「朝廷命官」代替世襲王侯治理地方。但相比宋以後，漢到唐，相當時間內是弱干強枝，地方的自主權大，到了後期，由於皇帝控制力下降，既會出現宰相-----皇家聘請的總經理，代替董事長做主。也會出現地方各級代理人-----地方官父子相繼，不聽從中央政府，代理權成了實際上的所有權。明、清兩代，有鑒於前代之得失，在對地方官員的控制方面進行了有針對性的改革。

官員選拔上，以科舉選拔為主。擔任縣令這樣的中低級官員，程序異常嚴格。除現代憲政制度下的選舉，科舉應當是程序相當公正的官員選拔形式-----民選為主的憲政制度下，也是選票和考試相結合，地方主要首長是選舉，大多事務官是通過考試的「科舉」產生。科舉之路是很艱難的，舉人以上（包括舉人）的功名一律通過考試，很難恩蔭。它的好處是通過考試手段打破個人、家族對權力壟斷，除了皇帝以外，其他的職位都是開放的。「父子五進士、祖孫三尚書」之類的家族畢竟是異數。海外史學家何炳棣通過研究得出結論，明清社會階層構造具備相當的流動性，明代進士中出身三代平民之家者佔總數一半，明清550年間，三品以上能享有「蔭」的特權家族的子弟所佔進士尚不足總數百分之六。因此我們看《紅樓夢》中因軍功起家的賈家，高層權力鬥爭固然加速其敗落，但幾代子孫，少有人通過科舉仕進，那麼這樣在政治地位上吃老本的大家族也必將慢性衰亡。由此打破門閥對政治資源的控制，給貧寒子弟開一扇進入上層的大門，一定程度紓緩了社會矛盾。

許倬雲說：「秦朝設郡縣，等於不設分公司，而是成立辦事處及其代理人，直接向中央負責，地方官的成績，都是直接向中央政府報告。」這種授權是直接授權，權力只有一個來源-----皇帝。知縣、知府、巡撫、總督，他們官職有高低，但彼此沒有隸屬關係，都是朝廷命官，都是皇帝授權。知縣聽命於知府，只是權力運行的程序而已，目的都是為了替皇帝，替朝廷辦差，知縣的權力並不是知府給的。因此，明清政府最低一層的首長----知縣都是朝廷任命並考核的，清朝皇帝接見新任縣令，就是一種象徵意義上的諭示：你只對朕負責，你的官印是朕給的。當時下級雖然也得奉迎上級，畢竟天下之大，朝廷對信息的掌握是有限的，得罪上司會十分麻煩。但畢竟自己的烏紗帽不是頂頭上司直接給的，頂頭上司只有參劾、保舉和協助吏部考核之權，知縣對知府、知府對巡撫的人身依賴關係並不十分強烈。同時，輔之以家鄉方圓五百里內不能為官的迴避制，以及官員在某地到一定年限不升遷即交流到其他地區等措施，嚴防尾大不掉，權力由地方集團把持。

再說監察和問責機制。從秦朝設御史大夫開始，兩千年帝制時代，除了皇權之外，其他的權力都有明確的監督機構給予監督-------至於監督的效果，因時代而有差異。明清兩代，對地方官的監督機制是比較完備的，明朝多太監弄權，很重要的原因是因為太監作為皇帝的私人，游離於帝國文官監督體系之外，明朝監督分兩個序列，中央六部是給事中，地方各省為御史道，合稱「科道」，清承明制。明朝十三行省共十三道監察御史一百一十人，由都察院管理，查糾各地方官。其級別並不高，正七品，和知縣一樣，但威權重，一旦外出則是代天子巡察各地，稱巡按（明朝御史外出巡查，加總督、巡撫、經略、總理、巡視等名銜，清代總督、巡撫已成為地方實職。）《明史。職官志》言：「而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辨之。」傳統戲曲裡面，那些新科進士，最牛氣的是點了「八府巡按」，到各地後，地方府、縣官見到他們十分恭敬。所以《玉堂春》的王公子，才可能巡按山西時，救下了和自己有個多夜情的美眉蘇三。

當然，這種監察權僅僅是皇權的派生，如果皇帝昏庸，他們照樣不能有效地行使監察權，明熹宗魏忠賢當權時，被殘害的楊漣、左光斗等官員大多是監察官。但帝制時代有一個好處，這江山的「產權」明晰，有非常明確的產權人，即皇帝，江山是自家的，不是特別昏庸的皇帝，誰也不會由得地方官胡折騰。儘管我們教科書上說明清兩代政治黑暗，但僅僅是晚期，大部分時間內朝廷對知府、知縣一級的官吏還是有著較嚴密的監督體系，地方政治不至於一敗塗地，否則兩個朝代的壽命也不會都接近300年。

饒是如何防範，如上文所述，這樣的政治體制因為是上向下授權，下向上負責，被統治的細民，是沒有資格也沒有手段向縣官問責，只能叩闕告御狀，懇求朝廷來向它委派的地方官問責（現在就是「上訪」）。其弊端是難以克服的，既然所轄地不是縣官自家的，而且皇家所給的俸祿有限，那麼利用職權為自己謀利，利益歸自己，而壞處是朝廷的。那麼，每個州縣幾乎都成了公共牧地------皇家的牧地在地方官眼裡，就是無礙自己根本利益的公地。而如何欺騙朝廷，也成為歷朝歷代地方官特別是州縣以及長官的必修武功。地方官最需要防範的，是自己欺壓盤剝百姓的惡行讓朝廷知道，龍顏大怒而處罰自己。----因為地方官太貪婪暴戾，直接影響皇帝的利益。如此，對朝廷特別是最高統治者皇帝進行信息封鎖，是貪官為政最重要的事情。

而皇帝，對手下地方官這種狀態並非不知道，一定程度內允許地方官以權謀私，是給官員的一種獎勵，否則人家為什麼要萬里為官，替皇家扛活？但這種度很難把握，皇帝及各級官僚對老百姓剝削的程度，總是層層加碼。皇帝只要不太昏庸，他將全國作為一盤棋考慮，這個度是可以把握的，只要不打仗，供養一支官僚隊伍，並不需老百姓負擔過重。但各級官員，越到下面，越不需要全局意識，他們想到的首先是自己利益。而且，為了自己能升遷，需要上司給朝廷說好話，而中央各部及省、府官員，也是皇帝的高級打工仔，他們同樣有自己的利益，他們又有要挾地方官員的權力，那麼知縣盤剝百姓，積累財富，除自肥外，還必須向上司行賄亦成為政治常態。

這樣一支龐大的官僚隊伍，各有自己的小九九，皇帝要有效地控制他們，其難度可想而知。那麼只能寄希望於政治強人，要麼是皇帝本人有本事且勤政，如明朝開國的朱元璋乃至有乃父之風的朱棣，要麼是對皇室盡忠的首輔，如張居正。但強人政治不可能持久，朝廷乃至皇帝的維權總是在逐步遞減，到最後，必然是魚爛肉腐，勤政如崇禎者也無力回天。

清承明制，但對控制術有所改進，最重要的措施是作為非主體民族統治中國，滿清皇帝建立了一個「族國」，讓旗人享受特權，結成比明朝王室範圍更大、效率更高的利益同盟，來共同監視各級漢族官員和老百姓。------縣、州一級的地方官，漢族士人是主體。但時間一長，旗人這個利益同盟同樣會腐化，其效能同樣會劇減。到了後期，清朝要改革，最難的就是取消旗人特權，滿清皇帝昔日仰仗的同盟者，成為其延續統治的最大障礙。

正由於不可能根本改變各級地方官向上負責而非向下負責的制度，也就是說沒有進化到真正主權在民的憲政國家。這樣僅僅在控制技術層面的修補，無法突破「其興也勃焉，其亡也忽焉」的改朝換代循環。民眾對一個個新王朝從寄予希望到失望，再到推翻它，兩千年來都在重演，無非每場戲有時間長短的差別而已。而知縣、知州這類基層的、直接管理百姓的朝廷命官，其殘民害民也成為帝制時代不可能解決的政治難題。

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