俄羅斯軍費：如何在減法中做加法？

據2017年3月16日《簡氏防務周刊》網報道，俄羅斯財政部公布的數字證實，俄羅斯2017年國防預算削減25.5%，從3.8萬億盧布降至2.8萬億盧布，被認為是自20世紀90年代以來最大規模的軍事支出削減。儘管世界上不同的國家和組織關於國防費用的界定、採集、計量、換算的方式演算法有所差異，但俄羅斯如此明顯的降幅還是引起了廣泛關注，對於削減的原因議論紛紛。是屈服於經濟困難？還是正常的預算調整？亦或是俄羅斯政府在「故弄玄虛」？筆者認為，面對美國和北約不斷增強的軍事壓力，俄羅斯不太可能自廢武功。儘管俄羅斯在國防預算上做出一定削減，但加強軍事力量建設的總體趨勢沒有改變，俄羅斯「熊」的利爪鋼牙依然鋒利，在國際舞台上也不會甘受寂寞。

賬面上的加與減

近年來，國際秩序面臨著深刻調整，世界主要國家紛紛大幅增加本國的國防預算，加速發展武器裝備和提升軍事實力，中東和亞太地區成為催化軍費上揚的「反應堆」。有學者斷言，全球軍費進入新一輪上漲期。美國總統特朗普提出以「美國第一」為主旨基調的外交政策構想，承諾「將建立美國歷史上最強大的軍隊」。2017年美國軍費開支達5780億美元。面臨國際軍費上漲大勢和主要競爭對手的安全壓力增加，俄羅斯大幅度削減軍費似乎有些「不合時宜」。部分人士擔心俄羅斯國內財政持續惡化，能否負擔得起新的作戰行動和武裝力量現代化進程。但是也有學者認為這只是俄羅斯的「數字遊戲」，例如美國《國家利益》網站發表了供職於伍德羅·威爾遜中心的研究員考夫曼的觀點，認為「這是一個錯誤的、誇大其詞的標題」，「實際上只下跌了7%」。而專欄評論員瑞恩則發表了《俄羅斯威脅到此為止：普京削減國防開支而特朗普計劃大幅增加》的文章，認為西方國家因為偏見而無視俄羅斯的國防預算削減的事實。筆者注意到，2016年12月《簡氏防務周刊》發布的年度國家軍費報告中，俄羅斯位於沙烏地阿拉伯之後，以484億美元排在全球第6位。但是根據匯率換算，《簡氏防務周刊》2016年公布的俄羅斯軍費開支約為3.1萬億盧布，這與2017年所說的3.8萬億盧布相差甚遠。而《莫斯科時報》的一篇文章則認為，「25%的軍費開支削減將對俄羅斯國防工業造成毀滅性打擊，毫無疑問俄政府會避免這樣做。國防部希望支付給國防工業綜合體7400億盧布的欠款，而不是將這些欠款納入新一年的國防預算」。事實上，這也解釋了2016年12月俄羅斯國防部副部長塔季楊娜·舍夫佐娃的關於俄羅斯軍費預算將壓縮6%的媒體吹風言論。

特朗普提出，要建立美國歷史上最強大的軍隊

那麼，隨之而來的問題就是，俄羅斯為什麼要削減預算？為什麼要「先增後減」？都減去了哪些預算？首先，俄羅斯經濟陷入低迷的事實不應忽視。儘管軍事力量是俄羅斯鞏固國防的重中之重，但國際油價的降低和財政的窘迫使得俄羅斯在軍費開支上不得不精打細算，預計2017年的軍費開支佔國內生產總值（GDP）的比重將降至3%，達到2013年以來的最低點。其次，國防部決定償還國防工業綜合體的欠款，而不是將之納入新的國防預算，一方面是為國家節省了資金，免除通脹、匯率、利息等因素；另一方面是在為新的「國家武器裝備計劃」奠定基礎，確保這一環節的預算撥款不會受到影響。最後，可以確定的是與軍人津貼和文職人員薪金有關的預算不會削減，其他的包括補助、退休金等福利待遇也沒有受到影響，最重要的項目也將得到全額撥款，而日常開支在經過平衡後將受到削減。這表明，俄羅斯在軍費開支的計劃上並不盲目，也沒有因經濟困難而重走20世紀90年代過度削減軍費開支的老路，而是在保障國家安全和社會穩定的基礎上，在減法中做了一套加法。

軍費里的是與非

筆者認為，有必要對軍費開支的相關概念做出說明。一般來說，國防預算與軍費開支的說法是等同的，例如《簡式防務周刊》中兩者屬於同義互換。但是相比較有據可查的國防預算，軍費開支往往被賦予國際政治學中的多種含義：有時被認為是國家在一定時期用於支付武裝力量人員薪金、購買武器裝備和從民用部門購買服務的費用總和，有時被認為是用以衡量軍事部門相對負擔的指標，有時還被看作國家投入其他或民用部門的機會成本。而哪怕是有據可查的國防預算，也面臨著是按照費用功能還是部門機構劃分，間接的或無形的指標是否納入計算，計算方法採用何種形式等諸多問題，更不要說涉及國家秘密的「黑色項目」和數字本身的可信性問題。通貨膨脹的壓力和國際匯率的變動也使得不同國家間的軍費比較難度增加，因此需要理性地看待軍費問題。

那麼為什麼人們還會如此地關注軍費開支呢？因為比起更加難以衡量的軍事力量，軍費開支就如同大雪過後的猛獸爪印，儘管比較模糊，但仍能通過深淺大小看出端倪。國際社會也普遍將軍費開支作為衡量軍事力量的指標。一國軍費開支的多寡主要是在國民生產總值和中央財政支出的基礎上，隨著外部壓力的變化而變化。冷戰時期曾任美國國防部長的溫伯格說過：「在我們整個國家預算中完全由國外因素來決定的惟一部分就是國防預算」，「美國軍費開支的1/3是由於蘇聯力量的增強導致的」。而對於類似北約這樣的軍事同盟來說，軍費開支還是用于衡量成員國對於它們共同事業的「貢獻」指標。儘管兩極對峙的格局已經瓦解，但美俄之間相互對立的冷戰思維並沒有消除，北約持續東擴的態勢沒有消除，地緣政治的博弈也沒有消除，因此俄羅斯維持了較高的軍費水平。

近年來，俄羅斯軍費開支經歷了兩個顯著的增長階段。第一個階段是2008年-2010年，俄羅斯重新回到了軍費開支的「第一集團」陣營。俄羅斯不僅軍費開支的增速位於世界前列，而且軍費開支的數額也比較高。俄羅斯2009年軍費開支超越英國和日本，成為當年世界第三大軍費開支國。回顧20世紀90年代末，由於國內政治經濟動蕩和國際金融危機的影響，俄羅斯的軍費開支跌至蘇聯解體後的最低水平，僅有818億盧布的國防預算，而實際支出不到70%。軍費開支的窘迫帶來的直接影響就是戰鬥力的滑坡，當時俄軍的戰備水平僅為規定值的40%，戰備值班都很勉強，更不用說恢復甦聯時期的突擊戰備檢查；武器裝備現代化水平僅能達到20%，大幅度落後於歐美同期水平；將不思危、兵不思戰，軍隊渾渾噩噩度日。2000年-2007年，隨著普京重整俄羅斯政治經濟秩序，加上油價高漲的東風，俄羅斯軍費開支得到保障，逐漸回歸正常化。而直到2008年的「俄格戰爭」爆發，俄羅斯與西方關係陡然走低，俄羅斯無法容忍在獨聯體（後蘇聯空間）內的戰略空間被侵蝕，再加上俄軍在作戰中暴露出的弊端，促使俄羅斯大幅提高軍費開支，開啟「新面貌」軍事改革，俄羅斯軍費開支水平也回到了世界前列。

20世紀90年代，俄羅斯部隊戰鬥力下降明顯

第二階段是2011年-2015年，與前一階段相比增速穩步提升，2010年俄羅斯軍費開支的增長率是7.4%，而2011年增長率上升至18.9%，並且到2015年保持了約19.8%的平均增長率。這一時期最顯著的特點在於，經濟利益讓位於安全利益的考量。一方面，就俄羅斯國內情況而言，軍費開支的增長明顯高於財政支出的增長。俄羅斯國內經濟頹勢顯露，尤其是到了2012年以後，GDP的增速持續惡化，2012年GDP增速為3.4%，但當年最後一個季度的增長率已降至2.1%；2013年GDP增速降為1.3%；2014年基本陷入停滯狀態；2015年GDP出現3.7%負增長。另一方面，與全球其他國家相比，2012年和2013年，全球軍費開支曾短暫出現負增長；俄羅斯的主要戰略對手，美國的軍費開支從2011年起開始回落。當然不應忽視的是，美國龐大的軍費總量和領先的軍事建設基礎。但是也應看到，透過「收回」克里米亞和在敘利亞的軍事行動，俄軍並非沒有與美國和北約抗衡的實力，軍事力量的有效運用成為俄羅斯支撐大國地位的重要底氣。

戰鬥力中的加與減

在現代社會中，國防費用被賦予了很強的政治色彩，在經濟資源配置中的地位日益增強，其作用功能領域也在不斷擴大。筆者認為，俄羅斯大幅削減國防預算，固然受到經濟頹勢的影響，但不足以動搖其保障國家安全和社會穩定的能力。俄羅斯在安全環境仍然嚴峻的情況下削減國防預算，並不是搞「一刀切」，而是在減法中做加法，維持戰鬥力和威懾力。

首先，用於維持武裝力量規模的費用減少，但戰鬥人員軍事素養提高。俄羅斯通過「新面貌」軍事改革優化部隊官兵比例結構，改組適應遠程機動作戰的「新面貌旅」，加速職業化進程，加強常備武裝力量建設。俄軍通過壓縮體制編製結構，將改革前的120萬人縮減為100萬人，軍官比例由原來的58%降低為15%，而這與20世紀90年代軍官流失，將校軍官的數量超過了基層軍官的數量有著雲泥之別。隨著軍隊編製結構的精簡，俄羅斯軍費支出中用於維持武裝力量人員規模的費用也大幅下降，而投入到國防科技應用研究和先進武器裝備研發的費用則明顯上升，此外官兵福利、演訓費用、培訓支出也有所增加。另根據塔斯社的報道，俄羅斯總統普京簽署了關於增加武裝力量人員的命令，決定從2017年7月起將俄羅斯武裝力量擴充1.9萬人，現役軍人總額達到101萬人。俄羅斯精簡人員是相對的，擴軍的主要原因也是因為外部威脅程度的上升，增加的1.9萬人主要是信息作戰部隊和快速反應部隊。俄羅斯在軍費削減的情況下擴軍，凸顯軍事力量的重要性。

俄羅斯「北風之神」核潛艇已交付海軍

其次，軍費支出受經濟形勢影響暫時減少，但武器裝備更新的目標計劃沒有動搖。武器裝備的更新一直是俄羅斯武裝力量現代化建設的重點方向。俄羅斯在2010年就確定了到2020年之前武器裝備更新率達到70%的目標，這也是進入21世紀第2個十年俄羅斯軍費支出大幅提升的重要原因之一。俄羅斯將重心放在國家武器裝備計劃上。原來的《2010年-2020年國家武器裝備計劃》投入了20萬億盧布的預算，但是由於種種原因未能按計劃完成。新版《2018年-2025年國家武器裝備計劃》原定於2016年開始，推遲和順延到了2018年。根據俄羅斯2016年公布的未來3年預算草案，俄羅斯的國防支出將在2018年降至2.7萬億盧布，之後將於2019年增長3.2%，這與俄羅斯的國家武器裝備計劃的實施步驟基本契合。俄羅斯副總理羅戈津表示原有的預算將順延到新的計劃，優先保障2020年前武器裝備現代化率達到70%的目標。俄羅斯政府《2016年-2020年國防工業發展計劃修訂條例》，將預算總額從348.9億盧布增加到352.6億盧布，加強武器裝備的現代化進程。此外，由於2014年「收回」克里米亞後，烏克蘭宣布終止對俄配件供應，西方國家也進行了多輪制裁和高技術封鎖，俄羅斯被迫投入巨資進行「進口替代計劃」，2017年烏克蘭進口替代計劃已經基本完成。俄羅斯軍費在此項目不僅不用增加支出，還可享受到大陸化帶來的便利，一增一減之間，其實是為國防工業的發展做了加法。

最後，軍費支出雖然減少了，但是俄羅斯的威懾力量在增加。俄羅斯將軍費優先保障武器裝備現代化的做法已經顯露成效，雖然軍費支出降低，但威懾力量在增加。「三位一體」的核力量是俄羅斯的利爪鋼牙，俄羅斯國防部長鮑里索夫表示，俄羅斯國家武器裝備計劃的重點放在核遏制力量和空天防禦力量上。普京強調，俄羅斯必須擁有「三位一體」的新式核武器，提高空天防禦和導彈預警系統的有效性，以確保戰略核力量的威懾效應。陸基方面，俄羅斯加緊部署「薩爾瑪特」液體洲際導彈、「邊界」固體洲際導彈和「巴爾古津」鐵路機動發射洲際導彈，位於阿穆爾州的東方航天發射場與俄西北部的普列茨克發射場相互呼應。海基方面，俄羅斯大力發展核潛艇力量。俄羅斯最新的「北風之神」彈道導彈核潛艇至少有2艘已經裝備了太平洋艦隊，可以作為「布拉瓦」潛射導彈的發射平台。首艘「北風之神」級改進型戰略核潛艇也將按日程表交付俄羅斯海軍。但是由於軍費開支減少，在保證戰略核潛艇建設的同時，新型核動力航母和驅逐艦的建設計劃可能會取消或推遲。空基方面，俄軍正在研製新一代隱身戰略轟炸機。圖-95MS等戰略轟炸機重啟在公共海域的定期巡航任務。新型「鋯石」超音速反艦導彈試射成功，對於俄羅斯軍事力量也是極大的提升。俄羅斯的威懾力量，從東歐諸國的反應也可見一斑，例如作為北約成員國的波蘭，2016年軍費開支同比增長13%，2017年同比增長20%。

結語

俄羅斯軍費在減法中做加法，實際上體現出的是加強軍事力量建設的主線沒有偏移。俄羅斯依然持有強烈的戰略權利觀念和強大的地緣政治心態。解體初期的動蕩給了俄羅斯深刻的教訓，俄羅斯在始終難以融入美國和歐洲主導的大西洋安全體系的情況下，選擇了回歸現實主義和地緣政治。俄羅斯的大國復興必須立足於自己的利益和能力，軍事力量建設是重中之重。未來，俄羅斯還會將軍事力量作為立國之本，安全利益與經濟利益孰重孰輕，將取決於俄羅斯面對的安全環境和領導人的決心，但不會放鬆軍事力量的建設。

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！