羨慕城中村拆遷戶嗎？

【文/觀察者網專欄作者 桂華】

住房是當下中國最大的民生問題之一，保障「居有所居」是基本人權，也保持社會公平和提升城市活力的基礎。中國有960萬平方公里的國土，中國不缺土地，如果讓不合理的土地制度憋死中國發展的大好機遇，則太不應該。推進土地制度改革，應當保持清醒。在這個意義上，才能理解中央反覆強調的土地制度改革底線。

一

近年來，我國土地制度改革一直朝著土地財產化的方向推進。《物權法》頒布後，主張改革的人獲得新的「法律」武器，要求按照物權原則修改土地制度的聲音不絕於耳。保護農民的財產權，是一句彰顯政治正確的口號。但是在實踐中，讓土地順利進入財產制度體系，卻是一個需要深入研究的重大理論問題。

目前，國家已經啟動《土地管理法》和《土地承包法》修訂工作。對這兩部與土地相關法律的實施修訂，都繞不開《物權法》。在缺乏一部關於土地的基本法的情況下，《物權法》似乎扮演「土地法」替代角色。儘管《物權法》在保障民事財產權方面具有較高地位，但土地制度並非單一民法物權法所能涵蓋。《物權法》卻非關於土地的基本法，中國土地的基本原則在《憲法》已經明確規定，按照物權理念推進的土地制度改革必須保持在憲法原則限度內。

二

關於土地，威廉·配第說過，「勞動是財富之父，土地是財富之母」。一方面，土地屬於生產要素，土地資源配置影響經濟社會生活；另一方面，土地與勞動結合產生財富，土地參與生產過程，更重要的是，土地佔有狀態決定財富的社會分配。土地制度包括兩方面基本追求，一是提高土地資源配置效率，二是促進社會財富公平合理分配。

我國《憲法》前言指明，「中華人民共和國成立以後，我國社會逐步實現了由新民主主義到社會主義的過渡。生產資料私有制的社會主義改造已經完成，人剝削人的制度已經消滅，社會主義制度已經確立。」土地屬於最基本的生產資料，取消土地私有制，是我國過渡到社會主義的基本標誌。《憲法》第6條規定，「中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。」社會主義基本制度落實到土地上是，取消土地的私人所有制，從而消滅基於土地私人所有所產生的剝削行為。

威廉·配第生活在歐洲資本主義對封建主義的革命時期。站在新興資產階級的立場上，這位古典經濟學鼻祖看到封建階層依靠土地不勞而獲的落後一面，最先認識到勞動創造財富的意義。

這一觀點被馬克思發揚光大，馬克思系統創造勞動價值學說，揭示地租的本質是土地所有權的經濟實現。在此，不得不重複馬克思在《資本論》第三卷中的那一經典論述：「土地所有權並不創造那個轉化為超額利潤的價值部分，而只是使土地所有者……有可能把這個超額利潤從工廠主口袋裡拿過來裝進自己的口袋。它不是使這個超額利潤創造出來的原因，而是使它轉化為地租形式的原因」。

封建地權的落後一面，不僅體現在不勞而獲所帶來的社會不公平上，而且在於土地壟斷佔有所產生的身份特權。對於新興的資本主義來說，在土地封建式佔有上所產生人身依附關係與人格化的土地權利，都阻礙社會生產。因此，要解放土地和勞動力。

資產階級革命的意義在於，將活的勞動從封建依附關係中解放，讓其成為自由勞動力，讓土地去人格化，變成可以被市場交易的純粹生產要素。社會關係上的「從身份到契約」，土地上的從以「所有」為中心到以「利用」為中心的權利制度轉變，是同期發生的服務於資本主義生產需求的兩個運動。

近現代歷史上的土地革命，大概包括兩場。第一場是資產力量對封建主義的替代，成果是土地的「物化」（去人格），這場革命所產生的現代物權制度，保護的是土地作為生產要素自由流動的權利。第二場是公有制對土地私有制的替代。儘管二者存在差異，但是在反對土地封建化上是同一立場。經歷過資產階級革命的國家，同樣不鼓勵土地食利階層，如設置財產稅制度取消土地就成為世代不勞而獲的財富攝取工具。完成社會主義革命的中國，則直接取消土地私人所有制來實現這一點。

時下卻中國瀰漫著鼓勵土地食利行為的話語。流行的聲音的是，改革土地制度的目標是避免政府「與民爭利」。這種看法，既沒有對「民」做區分，也混淆政府的性質。目前中國有機會參與土地徵收和房屋拆遷的農民都是極少數的。能夠像深圳三十萬原居民那樣通過徵收拆遷過上千萬、億萬富豪生活，是每個農民都期盼而不可得的。而政府的土地出讓收益是進入財政賬戶，最終化為公用。離開勞動，土地不能自動產生財富。

站在整個社會的角度看，土地制度所欲實現的公平目標在於，勞動者不能因喪失土地生產資料而墮入貧困，同時生產者所創造的社會財富也不應被特定位置的少數土地佔有者所過度攝取。

設想一下，取消土地徵收，實施集體土地參與城鎮建設用地市場和「農地農房」自由入市，註定為一少部分「民」帶來從天而降的財富。然而，財富永遠不可能從天而降，這少部分「民」所得，是其他勞動者付出的所失。讓土地變成累世財源，這是要退回到資產階級革命之前。中國已經完成社會主義革命，沒有理由讓土地制度重新封建化。

三

關於農地，《憲法》第8條規定，「農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。」農地制度主要解決生產資料配置問題。上世紀八十年代初期，我國打破集體統一經營管理模式，實施「分田到戶」。進行土地承包經營，並非回到合作化之前的小土地私有制，而是改善農業經營效率的一種手段。

隨著時間的推移，農地制度改革發生邏輯變異。土地承包越來越擺脫其改善農業經營效率的初始目標，演變成分割集體公有土地的財產制度。早期保護農民利用土地從事生產經營，後期則轉換保護農民通過流轉土地獲得地租收益的權利。這意味著，實際從事農業生產經營活動的真正農民，需要向那些脫離農業生產卻控制土地權利的「農民」支付地租。

農業是弱質產業。為扶持農業發展，國家每年直接和間接投入的農業補貼和農業基礎建設資金達數千億。實際情況是，凡是國家投入資金完成基礎建設的土地租金水平，會高於建設之前或未獲得投入的地塊；同樣，目前農村土地流轉合同中，凡是約定國家直補款歸經營者時，流轉費也必然同比例增加。這就是說，國家投入最終以地租形式被原土地承包戶獲得。受地租規律支配，在農業經營者與土地生產資料之間，在國家財政扶持與弱質農業產業之間，橫亘著一批降低資源利用效率和降低國家投資效率的土地食利者。

四

從改革動力方面看，建設用地制度上的矛盾在於，誰有資格為城鎮建設提供土地。城市建設用地由國家供給，取消個體私人以及集體經濟組織供地，理由是城鎮建設所產生的級差地租是社會公共投資帶來的，國家通過壟斷城鎮建設用地一級市場，將這部分公共投資轉化為公共收益，並實施公共分配。

農地制度調整也與城鎮化有關。城鄉人口流動，打破早期土地承包者與農業經營者同一局面。與此同步的是，土地成為財產物，鎖定早期形成的地權分散和地塊插花局面。以「利用」為目標的土地承包制度，脫離城鎮化進程中的人地重構需求，演變為保護離農者「佔有」地權的制度。針對此矛盾，國家啟動土地「三權分置」改革，試圖以更複雜的制度形式，彌補前期制度異化帶來的問題。

中國追求高質量的城鎮化，追求讓所有人享受高質量公共服務的包容性城鎮化，前提是提高勞動生產率，改變在全球產業分工中的位置。產業升級還需經過較長時期奮鬥。

在當前階段，受產業分工方面的結構性因素制約，農民進城務工收入很難提供其全家在城市體面生活的條件。通常被批評的農民工「兩棲」形態和我國「半城鎮化」模式，歸根結底，是中國作為發展中國家和中國所處發展階段，沒能力為所有人提供高品質現代城市生活造成的。

土地制度要繼續服務於中國城鎮化的又好又快發展。相對於整個廣闊國土和龐大的農民群體，城鎮建設永遠是星星點點狀，調整建設用地制度所實現的財產權保護，保護只是城郊村和城中村的「農民」。這個群體，既不是農民中的弱者，也不是新興市民中的弱者。培育一個通過單純土地佔有就可以獲得巨大社會財富的食利群體，不是現代社會制度的目標。

中國正在追求近14億人口規模的城鎮化與現代化，這個過程必然漫長而充滿風險。農村土地制度的基本功能是，為農民進城提供退路，為中國這輛賓士中的城鎮化快車提供保險。有了農村土地和農村住房，城鎮才是農民可自由選擇的奮鬥目標，而不至於像其他第三世界國家的進城農民那樣墜入貧民窟。在這個意義上，農村土地制度改革需堅持社會兜底的基本功能。

五

中央反覆強調，當前推進土地制度改革不能觸動公有制底線。討論我國土地制度及其改革問題，必須從《憲法》出發，即在《憲法》第6條中規定的「生產資料的社會主義公有制」原則。從我國《憲法》開始討論土地制度及其改革，與從德國民法或是美國聯邦憲法開始討論問題，是兩個完全不同的視野。憲法不是能超越於一個國家的歷史傳統及其基本政治目標，物權法更不能「中立」於作為根本大法的憲法。

中國土地制度的憲法秩序，可用「地盡其利、地利共享」八個字概括。

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