聶洪輝：土地確權，關鍵在於履行三大責任

作者語

2013年中央1號文件提出用五年時間基本完成農村土地承包經營權的確權登記。土地確權是對土地所有權、使用權和他項權利的確定，是從國家層面上確認農民法律意義上的土地權益。土地確權可以有效保障農民土地權益，還可以通過產權交易市場抵押貸款增加農民財產性收入。這對於農民合法權益的保護，強農惠農政策的落實，農業現代化，農村社區管理創新和農村社會穩定，科學規範的土地流轉政策的制定，合作社和家庭農場等新型農業經營主體的成長壯大具有十分重要的功能。

原文：《與土地確權相連的三大責任》

作者：上饒師範學院經濟與管理學院教授 聶洪輝

總而言之，土地確權的意義怎麼強調都不過分。不過，權利與義務是事物的一體兩面，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。在確定土地權益的同時，土地確權也包涵了相關的義務。否則，土地確權的效果會大打折扣，也不利於農業壯大，農村繁榮和農民富裕。與確權相連的基本義務有三個，保護耕地之責，服從土地規劃和用途管制之責，維護農村公共利益之責。

土地確權包涵保護耕地之責

在農業社會，農民主要依靠土地生存，對土地的感情非常深厚，比喻為命根子，賦予了土地神聖意義，併產生了土地神宗教信仰，並有一系列的禁忌、儀式來保護和珍惜土地。土地與當地人們的生產生活緊密相連，人們不會隨意破壞耕地和當地生態環境。隨著工業化和城市化的推進，人們收入日益非農化，土地收入相對下降，土地越來越被農民看作是一種資本，其神聖意義不斷弱化。土地被拋荒，掠奪式利用土地，忽視土地生態保護功能等，導致水土流失，土地貧瘠化的現象層出不窮。毋庸諱言，農民在征地時挺身而出保護的不是土地，而是利益。因此，土地確權時，一定要明確保護耕地的義務。

一是土地不能隨意拋荒的義務。

有些農民在外打工或經商不把土地流轉或交回集體，外出直接將土地拋荒。有的怕流轉出去後難以收回，也寧願將土地拋荒。土地拋荒不但阻礙土地發揮社會財富的功能，而且長時間的拋荒還會使土地喪失肥力，破壞耕作系統和灌溉系統，增加復墾的難度。另外，拋荒的土地容易滋生病蟲害，影響周邊良田的耕作。其他農田施藥時成了害蟲的避難所，降低了周邊農田的施藥效果，嚴重損害了其他耕作者的利益。所以，對拋荒而不履行義務的農民，集體有權收回土地和強制流轉。

二是保持土地地力之責。

土地確權應該包括合理利用土地，保持土地地力的義務。為了從土地上獲得更多收益，農民常常會濫施化肥，掠奪式利用土地現象較多。土地流轉經營後，流轉土地的經營者更是如此。那麼，農民將承包地流轉出去以後，也有義務監督土地的使用情況，在流轉合同上要有所體現，不能聽之任之。

三是保護生態之責。

土地是當地生態環境的有機組成部分，土地確權不是可以隨意開發和開墾土地，同時，種植的作物也要與當地環境相適宜，不能耕種損害當地生態環境的作物，以免破壞生態環境。對化肥與農藥的使用必須以不損害當地植物和有益昆蟲，不污染當地生態環境為宜。

有服從土地規劃和用途管制之責

土地確權不是私有化，也不意味著確權後可以任意改變土地用途。即使在土地私有化的國家，土地利用也需要服從規劃和用途管制。很多農民認為，土地承包期延長特別是確權，就等於是自己的土地，自己想用來做什麼就做什麼。現在農村亂佔耕地建房的現象比較普遍。在農田中佔地建房，不但污染周邊農田，破壞了耕作系統，而且浪費了寶貴的土地資源，增加了我國糧食危機。還有的農民在基本農田上亂搭亂建養豬廠、養雞廠，建圍牆搞特種種養，不服從土地規劃，也不服從土地用途管制，造成違建一塊（田)，破壞一片,污染一片，損害周邊土地承包者的權益，極大地損害了集體利益和社會福利。因此，土地確權后土地承包者有義務服從土地規劃，不能亂佔耕地建房，也有義務服從土地用途管制，不能糟蹋基本農田。

有維護農村公共利益之責

農業稅時期，農民有義務基本無權利，所有公益費用都通過「三提五統」等自籌方式解決。農業稅取消後，農業補貼、新農村建設，新農合和新農保等政策的實施，標誌著農村進入福利時代。農民似乎只有權利沒有義務。農村福利時代的到來，不但使農民免除了所有負擔，還使農民享受了諸多補貼。農業稅時期，農民要自己承擔農村教育、道路和水利設施等公共物品。現在新農村建設和秀美鄉村建設等，農民基本不用承擔費用，顯得只有權利沒有義務。確切地說，在很多農村居民的意識中已經沒有義務了，認為農村公共物品和公共事務都由國家負擔。實際上，對居住在農村的居民和農村有承包地的外出農民仍有兩個基本義務。無論身居何處，只要享有了土地確權的權利，就必須要承擔這兩項義務。

一是承擔「一事一議」決定的公共物品費用。

農村仍有很多與土地相關的公共設施需要由村莊提供，比如，山塘水庫的建設，灌溉系統的修繕與維護，農田水利的建設等。目前這些公共設施年久失修，必須通過「一事一議」來解決。「三提五統」取消後，很多村莊「一事一議」流於形式，農民與集體似乎沒有關聯，即使是土地，也只是在名義上屬於村莊所有，何況其他。這樣，公共物品就處於無人管理，無人負責的狀態。因此，土地確權後，享受土地權益的農民應該承擔「一事一議」的費用，確保農村公共物品的有效供給。這也符合「誰受益，誰承擔」的權利與義務相統一原則。

二是農村公共事務的參與義務。

由於土地三權分置，鄉村人口外流等原因，農村的社會治理、村莊公共事務的議決，村委會選舉日益形式化、空洞化，農民對農村公益事業的建設基本不關心、不過問、不熱心。農民不參與村莊公共事務，使鄉村治理、村莊公益事業和公共事務無法開展。有土地承包權的農民只從村莊抽取了土地利益，卻沒有承擔與此相關的義務，造成了農村資源流向城市的另類形式。可見，土地確權一定要明確土地承包者參與村莊公共事務的義務，承擔村莊治理 、村莊公益事業和公共活動的責任。當然，參與方式可以多種多樣，比如，委託他們、自己參與，捐贈和書面表達等。

因此，土地確權在保障農民土地權益的時候，明確最基本的義務是十分必要的，有利於農村繁榮與穩定，有利於提升鄉村治理水平，有利於壯大集體經濟，有利於涵養農村精神文化和改善農村面貌。對強大農業，美化農村和富裕農民具有土地確權同等重要的意義。[本文為國家社科基金項目：「中部地區新生代農民工返鄉置業研究」（課題編號：14BSH037）階段性成果。]

文章原載於社會科學報第1558期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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