京津冀將開展跨地區環保機構試點 擬設獨立機構

5月23日，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過了《跨地區環保機構試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。

會議指出，在京津冀及周邊地區開展跨地區環保機構試點，要圍繞改善大氣環境質量、解決突出大氣環境問題，理順整合大氣環境管理職責，探索建立跨地區環保機構。

環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光撰文解釋，所謂跨地區環保機構，又稱區域環保機構，是指在現有中央環保機構與各省級環保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環保機構。

5月24日，環保部一位官員對21世紀經濟報道介紹，《試點方案》目前暫不公開，「試點目前主要在京津冀及周邊地區開展，暫不涉及其他區域。」

補跨區域環保機構空白

2016年發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，「探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式。」

2016年11月4日，環保部部長陳吉寧在接受全國人大常委會委員專題詢問時表示，水和大氣具有很強的流動性，環境污染和生態破壞常常以區域性、流域性的形式表現出來，但是這種污染的空間分布又和行政區劃不一致，所以建立跨行政區的區域、流域的環保機構至關重要。

陳吉寧稱，儘管環保部門在推動區域和流域管理方面也取得一些成效，一些地方政府因為各自的發展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環保目標、政策標準、執法尺度方面難以統一。現有的協調機制也比較鬆散，缺乏強有力的支撐，權威性不足。

中科院科技戰略諮詢研究院副院長王毅對21世紀經濟報道分析，現有的「區域協調機制」除特殊應急情況下，在現行行政體制下難以真正有效發揮作用。

以落實「大氣十條」為例，京津冀及周邊地區、長三角和珠三角已經建立了區域大氣污染防治領導小組聯席會議制度。

這些聯席會議由區域內各省（區、市）人民政府和國務院有關部門參加，通過定期領導小組會議和辦公室工作會議兩種主要形式，研究協調解決區域內突出環境問題，並組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。聯席會議還負責通報區域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點與主要任務。

王毅認為，「從過往環保系統及相關領域的類似聯席會議的管理效果來看，一方面，作為臨時性的協調議事機制，其能否科學有效決策存在疑問；另一方面，由於不屬於常設機構和缺少利益相關方參與，即使產生決策而能否實施也有很大的不確定性，所以這種聯席會議制度的效果並不理想。」

此外，環保部下面還有六大環保督查中心。「督查中心屬於環保部的派出機構，是事業單位編製，不具有直接的行政管理職能，無法擔任區域協調的重任。」王毅說。

相關法律亟待完善

環保部前述官員透露，《試點方案》比較宏觀，只提供了改革的思基本路，包括跨地區環保機構的三定方案等在內的具體的實施方案還要進一步制定。

他進一步解釋，新的跨地區環保機構不會影響環保督查中心的存在，這兩個機構各司其職，獨立存在。

跨地區環保機構當前急需解決的一大問題是缺少制度化的法律授權。夏光認為，這一機構應該是一個強勢的、實體性的執行機構，不是一般性的協調機制，要有法定授權，可以審批、環評、審查、檢查以及實施環保項目。

具體來說，針對區域和流域性環境問題，《環境保護法》提出「國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制」。

《大氣污染防治法》也有專章描述「重點區域大氣污染聯合防治」，正在審議《水污染防治法修正案（草案）》中也增加了建立流域水環境保護聯動協調機制的條款。但是，並沒有具體的體制性安排。

王毅提出，解決區域和流域性的環境問題，必須建立可操作的制度安排。一是制定區域或流域環境保護法律法規，如「京津冀地區大氣污染防治特別法」；二是在探索建立區域或流域環境管理機構時，必須將其作為未來環保大部門體制的派出機構，統籌行使相應的管理職權。

「今年2月6日中央全面深化改革領導小組會議通過的《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》提出的按流域設置環境監管和行政執法機構，那麼它與《試點方案》所提的跨地區環保機構之間有沒有職能上的重疊？這涉及到整個環保大部制改革的問題。」王毅認為，機構的縱向改革與橫向改革也需要統籌協調。

作者：王爾德

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