首提「橋頭堡」，新推出的上海自貿區改革3.0有什麼大不同？

消除隱性壁壘

是打造良好營商環境的重點

上海世博園區內的央企總部大廈建築群（部分）。圖/中新

上海自貿區改革3.0版背後的期許

本刊記者/賀斌 郁玫

本文首發於2017年5月1日總第802期《中國新聞周刊》

「橋頭堡定位是中央對上海的新要求！」上海市發展和改革委員會副主任朱民向《中國新聞周刊》透露說，一直以來，上海都在主動服務「一帶一路」倡議，但橋頭堡的定位還是第一次提出來。

實際上，朱民的說法是源自3月31日國務院對外公布《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》（簡稱「方案」），這也是繼2013年的總體方案和2015年的深化方案之後，上海自貿區設立以來國家出台的第三個改革方案，因此也被稱為「上海自貿區改革的3.0版」。

方案明確提出上海自貿區要建立「三區一堡」，即建設開放和創新融為一體的綜合改革試驗區、開放型經濟體系的風險壓力測試區、提升政府治理能力的先行區、服務國家「一帶一路」建設和推動市場主體走出去的橋頭堡。

根據方案，要堅持「引進來」和「走出去」的有機結合，創新經貿投資合作、產業核心技術研發、國際化融資模式，探索搭建「一帶一路」開放合作新平台，建設服務「一帶一路」的市場要素資源配置功能樞紐，發揮自貿試驗區在服務「一帶一路」戰略中的輻射帶動作用。

浦東開發開放已經走過27年的歷程，進入了新的發展階段。在上海市委常委、浦東新區區委書記翁祖亮看來，落實國家戰略，最關鍵的就是堅持把開放和創新融為一體。

「要以開放引領創新，在開放中推進創新！」翁祖亮認為，應對標最高標準，對照最好水平，深化投資貿易自由、規則開放透明、監管公平高效、營商環境便利，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平、統一、高效的市場環境，更好集聚全球創新資源和海外高端人才，支持更高水平的「走出去」和「引進來」，提升運作兩個市場兩種資源的能力，提高代表國家參與國際競爭的能力，不斷提升開放型經濟水平。

著重發展總部

沿著世博大道行駛，一座座建設中的高樓拔地而起，在灰色膜網的包裹下，一些大樓雖未完全竣工，工地上卻不見揚塵，也少有噪音，路旁綠樹枝繁葉茂，街上行人悠閑漫步，很是契合中央活動區的定位。

這裡毗鄰陸家嘴，是上海黃浦江的黃金岸線，也曾是上海世博會的場館所在地。2010年世博會結束以後，上海市政府在總佔地面積3.93平方公里的世博園浦東地塊基礎上，將總佔地面積1.8平方公里的耀華地塊、總佔地面積2.83平方公里的前灘地塊，以及總佔地面積1.3平方公里的白蓮涇地塊一起劃入世博地區，成為上海市唯一的濱江、成片、新開發的區域。

「這種稀缺性地段的優越性，決定了世博地區只能是一些高附加值的，具有服務業性質的企業發展集聚，因此，我們現在著重發展總部。」上海自貿區管理委員會世博管理局副局長、浦東新區世博地區開發管理委員會主任袁濤向《中國新聞周刊》介紹道。

根據上海浦東新區「十三五」規劃綱要，世博地區將打造具有世界水準的中央公共活動區，並著力構築三條產業帶，即以總部經濟、金融投資、專業服務、文化傳媒等功能為主的濱江現代服務業集聚帶，以文化演藝創意、會展、時尚休閑娛樂為特徵的高端文化產業發展帶，以及以慢行慢騎等運動休閑型濱水活動為引領的開放、生態、健康、景觀優美的濱水城市生活帶。

袁濤認為，國家對上海提出橋頭堡的定位，為世博地區帶來兩個機遇，轉變政府職能、提升服務能量、服務水平和服務效率的機遇，以及通過創新，實現產業能級提升，經濟結構優化升級的機遇。

按照「一區三帶」的產業定位，世博地區將成為跨國公司、總部和區域性總部管理型企業，國際貿易和航運金融產業基地、文化、體育等現代服務業和創新型孵化型的「雙創」企業集聚的寶地。

在袁濤看來，通過這幾年的改革開放，中國國有經濟的實力已經得到迅速提升，央企具備了人才、資金、技術等方方面面的優勢，很多央企成為了產業的主要操盤手和領頭羊。因此，很多央企的戰略在某種意義上代表了產業的戰略，代表產業升級的主力軍，也代表這個產業走出去並融入世界產業大格局中的主要載體和實踐者。

目前，央企總部園區主要集中在世博B片區，面積為0.18平方公里，已建成13家央企，27幢總部大樓。此外，世博A片區還有4幢央企大樓。據袁濤估算，未來世博地區將會有32幢央企總部性質的大樓，有的是央企總部，有的是功能性板塊。目前僅央企直接新設的就有30多個直接功能性板塊，包括融資租賃、國際貿易、結算中心，供應鏈公司等，以及圍繞企業發展而衍生出來的金融、投融資，結算等功能性板塊。

集聚效應凸顯

「這種態勢還在進一步加速！」袁濤介紹，從現在的入駐情況來看，已經有50多家公司在世博地區註冊，還有些是搬過來集中辦公的，現在已經有四五千人，到年底估計有1萬左右央企和相關板塊的員工來這裡辦公。「可以看到，今年在世博B片區，將會呈現一個全新的、央企集中辦公的集聚區，這樣高密度的集聚，是世博的光榮！」

在寶鋼大舞台對面，兩棟中鋁大廈寫字樓已完成內部裝修，中鋁公司駐滬企業正陸續搬遷過來。按照中鋁（上海）有限公司的戰略規劃，將實施「以資產經營為主，項目管理、貿易金融並舉」的多元化發展戰略，積極構建項目開發、資產管理、貿易、金融四大業務平台，力爭在2020年完成千億產值，將上海公司打造成為真正的中國鋁業南方總部。

中鋁（上海）有限公司辦公室主任方東向《中國新聞周刊》表示，之所以建中鋁大廈，將貿易業務整合進來，不光是簡單的物理上的搬遷，更是看中了上海「四個中心」功能定位及其帶來的優勢。隨著上海自貿區橋頭堡定位的提出，中鋁（上海）有限公司將踐行「走出去」發展戰略，在未來實現幾千億元貿易額。立足上海自貿區，也能在「一帶一路」倡議中更好地服務西部相關城市。

目前，世博央企自身發展所帶來的產業集聚效應已初現。除了將世博地區作為央企總部或地區總部基地外，中國鋁業、中國商飛、華能集團、中核集團、中船重工、中建材集團等央企紛紛布局融資租賃、供應鏈管理等業務；招商局、華電集團、華能集團、中信泰富等企業陸續遷入相關航運公司，上海航運與金融產業基地已落戶世博園B片區；中核集團，國家電網、華能集團、華電集團等均涉足新能源開發利用；而中國黃金、中化國際等開始布局國際貿易領域。

隨著央企的不斷集聚，一些民企、外企也紛紛將項目或企業落戶在自貿區。2016年6月，民營企業上海華信國際集團有限公司與浦東新區金融服務局簽署重大項目戰略合作協議，擬依託自貿區，在浦東設立金融平台。在投資帶動上，以歐洲的捷克為支點，投資旅遊、媒體、航空和裝備工業製造等產業，加強與央企合作，支持混合經濟走出去。而在能源產業，通過控股哈薩克國家石油國際公司，建立終端體系，推動能源產業經營帶動，並通過建立金融全牌照服務公司能源戰略，與中船、中鐵等央企開展合作，混合經營能源物流經濟，建立油氣儲運多元化物流體系，增強物流利潤。

同時，央企的集聚還帶來了金融機構的集聚，中國工行、建行等近10家金融機構在該區域布設了分行或支行。此外，一些國際組織，如集聚商事仲裁人才的國際商會（ICC）、實現口岸系統對接和標準化的亞太示範電子口岸網路運營中心（APMEN），以及絲綢之路總商會等機構，紛紛決定落戶世博片區，新開發銀行（金磚銀行）也將在今年開工建設。按照世博地區的規劃，前灘地塊將作為國際組織的集聚區。

「我們首先吸引央企總部的集聚，接著大量吸引經濟領域的國際組織集聚。通過國際組織集聚反過來服務總部的國際戰略，服務企業『走出去』。」袁濤說。

在朱民看來，世博地區空間巨大，如果從基礎設施來說，目前已經形成了集聚的態勢，但如果能將資源盤活的話，應該能做得更好，尤其是和上海四個中心結合起來。「但一個地區不能孤立看，很難說光靠一個地區單獨發揮很大作用，都是作為一個整體環境的組成部分。環境資源輻射也不是集中在哪一個區域的，而是依據功能性載體的支撐，所以世博如果要做好做大，應該發揮在更大範圍的功能服務力量。」

隱性壁壘依然存在

在融入「一帶一路」過程中，對於政府自身職能轉變，包括服務的方式，服務的手段，企業都會提出新的要求，而且這種要求是雙向的。

袁濤認為，一方面，在企業走出去的過程中，政府的服務能否達到要求。另一方面在一帶一路實施過程中，「一帶一路」沿線國家也會全方位擁抱中國，體現在「走進來」，這就對於政府的管理水平、服務水平和服務效率提出更新的挑戰。

「從『走出去』角度，要在服務央企過程中，服務他們的「一帶一路」國際化戰略，所以服務央企成為我們的頭等大事，也正因為如此，我們將今年設為央企服務年。」袁濤說。

在他看來，服務央企有三個層次：最基礎的是基礎服務。基礎服務即為央企提供基本的保障，央企總部集聚區按照「小街坊、高密度、低高度、緊湊型」的布局要求來建設，為企業提供宜商宜居的環境。央企總部園區地下空間已經實現互聯互通，充分體現了共享合作的理念。按照管委會的設想，未來還將引進便利店和食堂，為企業提供更貼心的服務。

第二層是發展服務，包括兌現政策，為企業提供政策諮詢，答疑解惑，便於企業更好地理解政策，用好政策，加快發展。對此，中鋁（上海）辦公室主任方東深有體會，2012年，中鋁在上海設立分公司，需要註冊登記，但當時還沒有固定的辦公地點，無法提供註冊地址，自貿區世博管理局的投資促進處了解到他們的需求後，為他們提供了集中的工商註冊地址，並幫助協調，不到兩周時間，中鋁上海公司便完成了工商註冊登記。

在此基礎上，袁濤認為，政府服務的最高層次是為企業提供價值增值。結合「一帶一路」倡議，自貿區世博管理局聯合上海市商務委的「走出去」人才服務港，依託下屬的世博研究院，為企業「走出去」提供全方位的政策、法務、文化、人才等方面的培訓。同時，依託央企國新集團的空間優勢，搭建「央企參與自貿區和科創中心建設服務平台」，促進央企之間，央企與地方企業之間的深度建設。在自貿區世博管理局的撮合下，國新集團和浦發銀行簽署了戰略合作協議，這將是首支央地融合基金。

4月18日，世博地區央企服務站正式揭牌，用上海自貿試驗區巡視員簡大年的話說，這是2.0版的世博企業服務體系。通過在央企總部園區設立服務站，直接為央企總部提供政策、人才、金融等全方位的服務，打通與央企服務溝通的渠道，成為支持走出去的「前哨站」。

央企服務站位於央企總部集聚的世博園B片區，在國家電網大樓中，佔用了30多平方米的一間辦公室，由自貿區世博管理局相關部門安排工作人員駐站服務。服務站的窗口由3+X的項目服務模式，即要提供「菜單式基本服務＋預約式個性服務」。其中，3個基礎板塊包括投資促進板塊、環境綜合服務板塊和黨群工作板塊，在此基礎上，根據企業需求，提供量身定製的服務。央企服務站不僅是政府貼近企業開設的服務窗口，更是一條通道，通過搭建這個通道，更方便政府工作人員走進去、深入到企業，真正了解企業需求，解答企業疑惑，協調解決問題。

「雖然只是開了一個小小的服務站，但代表了我們的一種姿態和服務企業的意識。」袁濤表示，從過去等著企業上門，到主動靠近企業去了解他們需求，由過去審批式服務企業這種封閉經濟式的管理方式，轉為開放經濟式的管理方式。在這一過程中，政府將更多的權力，更多的活力釋放給市場，政府在這一過程中做好事中事後監管，提高政府的效能和效率，形成快速反應機制。

方東對於央企服務站的設立也大加讚賞，認為政府為企業提供了更加具體的服務，解決了政府服務的最後一公里，實現了零距離接觸，增強了和央企的互動性，體現出管委會深入服務的觀念轉變。

儘管在服務企業方面得到了企業的響應，但在自貿區世博管理局投資促進處處長沈峰看來，外經貿領域的一些隱性壁壘依然存在，比如在前灘地區引入某外資醫院，這是一家國際知名的醫療機構，但是如果引進外籍醫生，將會面臨一個難題：畢竟新加坡的醫護人員標準和中國醫師的執業資格有差異，引進服務的標準和中國也不一樣，因此，這方面還有待更高層面的進一步協調突破。

此外，各部門之間，中央和地方之間的一些政策差異，也會為服務帶來困惑。比如對於外資進入中國金融行業的准入政策，在《國務院關於擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發5號文）中提出，「服務業重點放寬銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構、保險中介機構外資准入限制。」但在上海自貿區的負面清單中，對境外資本投資銀行業金融機構尚有占股比例限制。究竟應該以哪個政策為準，即使是她這樣的業內人士也拿捏不準。

沈峰向《中國新聞周刊》透露，近期某世界五百強金融集團要來自貿區世博管理局商洽諮詢有關合作事宜，作為一家國際性投資控股與管理公司希望進入中國，上述專業問題有可能會被涉及，對此，她只能請金融局和商務委的專家們一起作解釋說明。

「情況在飛速變化發展中，現行政策肯定有難以適應的地方，我們只能一個個案例，一個個企業來談，來破冰，通過逐漸積累，才能獲得經驗。在這一過程中，希望企業也要換位思考，共同實現開放式服務。」沈峰說。

在朱民看來，消除隱性壁壘是上海自貿區服務好「一帶一路」建設的主要工作。由於一些「口袋政策」「抽屜規則」的隨意性比較大，它們的存在，將影響企業的感受度。「消除諸如此類隱性壁壘，也是打造良好營商環境的重點。」

朱民認為，世博地區是上海未來十年的發展空間，但絕對不是陸家嘴的翻版，因此產業定位和功能定位都應該更加積極一些，應跳出傳統的招商引資概念。「企業在這兒是一回事，企業在這兒做什麼是另外一回事！」

「世博地區定位為中央公共活動區，就應著眼於世界舞台的活動，要為這些活動搭載平台，更積極地拓展一些功能性載體，讓入駐企業通過這些載體，得到更大的活動空間。」朱民強調說。

本文僅代表作者觀點，不代表本刊立場

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