兩百年的政治搖滾樂：法國半總統制的前世今生

獨特的「半總統制」

剛剛過去的法國總統大選被稱作新世紀形勢最撲朔迷離的一次大選，馬克龍最終以超過百分之六十的得票率當選為法蘭西第五共和國第八任總統。他也是自1848年法蘭西第二共和國創設總統一職之後，法國最年輕的當選總統。當選時的馬克龍尚未度過自己的四十歲生日，相比之下，此前這一記錄的保持者是法蘭西第二共和國第一任總統——四十歲時當選的路易·拿破崙·波拿巴（Louis-Napoléon Bonaparte），而這已經是一百六十餘年前的事情了，法國人民渴望變革的心態可見一斑。但是，當許多海外媒體都把關注點放在馬克龍與勒龐的對壘，以及馬克龍與自己老師的忘年戀上時，人們都把六月中旬馬上要舉行的法國議會選舉給忘掉了。在第五共和國的憲法框架下，馬克龍想要真正成為所謂的超級總統，就必須在國民議會中拿下過半的議席。現在法國國內選民以及媒體的關注重點在於：現時在議會裡一個席位都沒有的馬克龍和他的政黨共和前進（La Réublique En Marche!）要如何在議會選舉中奪下過半的席位。

馬克龍

為什麼議會選舉對於馬克龍的順利施政這麼重要呢？這是因為與實行總統制三權分立的美國不同，法國實行的是半總統制。在美國，即使國會不由總統所在的政黨把控，總統依舊可以通過總統令與國會爭權，總統的內閣也與國會毫無關係。但是，在實行半總統制的法國，總統必須要通過對議會負責的總理才能實際掌權，成為所謂「超級總統」。一旦總統所在政黨失去對國會的控制權，總統權力就會被架空，此時法國的實際領導者就會是國會多數黨選出的法國總理，這種情況被稱作「左右共治」（La Cohabitation）。在第五共和國的歷史上，曾經三次出現這樣的情況：1986年至1988年期間由於總統佛朗索瓦·密特朗（Fran?ois Mitterrand）領導的左派社會黨在議會選舉中失利，議會多數被右派獲得，密特朗也不得不提名了右派的雅克·希拉克（Jacques Chirac）出任總理，是為法國史上第一次左右共治，密特朗也被架空。此後第二次左右共治出現在1993至1995年間，此時的總統還是密特朗。他在1993年的議會中帶領社會黨再次敗北，不得不提名右派的愛德華·巴拉迪爾（édouard Balladur）出任法國總理，自己也再一次被架空。第五共和國歷史上第三次左右共治，也是距今最近的一次發生在1997年至2002年間，這次中招的是右派總統希拉克。當時他對於自己的民望極有信心，所以解散了國民議會提前舉行選舉，但是最後的結果卻是左派社會黨贏得了議會的絕對多數，他也不得不提名左派的里昂內爾·若斯潘（Lionel Jospin）出任法國總理，自己被架空，吞下了苦果。這樣一種介乎於總統制與議會制之間的制度在我們看來可能顯得有點難以理解，目前在世界上的主流大國中，也只有法國和俄羅斯實行半總統制。但是俄羅斯因為普京和其領導的統一俄羅斯黨太過強勢，議會沒什麼存在感，近乎於等同總統制。法國的半總統制是由戴高樂在第五共和國憲法中規定的，並在1958年的憲法公投中獲得了超過七成的法國選民的支持，可以說是深得民心的制度。至於為什麼法國會選擇這樣一種混搭的政治制度，我們就要從1789年的法國大革命開始，在法國這兩百餘年的政治發展中尋找答案。

1958年的憲法公投開票當天的晚報頭版，憲法在法國全境獲得壓倒性的支持

被拿破崙終結的第一共和國

當法國大革命在1789年爆發時，世界上的民主國家只有英國和美國。當時美國的民主還在發展過程當中，新生的法蘭西革命政府的學習對象也就只能是已經平穩運行了百餘年議會制的英國了。即使是在1792年法國宣布拋棄君主立憲制，建立共和國，路易十六以及瑪麗·安東奈特在巴黎被推上斷頭台後，新生的第一共和國依舊堅持著議會制。但是，當時的共和政權已經觸怒了歐洲的古老王室們。從1792年到1802年的十年間，法國與除了西班牙和丹麥之外的整個歐洲陷入戰爭，是為法國大革命戰爭（Les Guerres de la Révolution fran?aise），保皇黨也在旺代（Vendée）發起叛亂，意圖推翻共和政權。此時的法國迫切地需要一個強有力的中央政府來領導新生的共和國並對抗英國、俄羅斯、奧地利等歐陸強權組成的反法同盟。但是巴黎的議會裡這時候卻正在搞恐怖統治，以羅伯斯庇爾為首的雅各賓派瘋狂地屠戮異己，國民公會陷入癱瘓。1795年熱月政變後成立的督政府（Le Directoire）在法國第一次建立了兩院制度，上院為元老院，下院為五百人會議。但是，當時的法國依舊面臨保皇派以及反法同盟在國內外的兩面夾擊，議會內保皇黨和共和黨人爭執不休。連年的戰爭使得法國國內陷入嚴重的經濟危機，通貨膨脹爆炸式地在法國蔓延，從1792年到1796年短短的四年間，法國的貨幣流通量增長了將近17倍。督政府面對這樣棘手的情況可以說是無能為力。此時的法國完全依靠拿破崙出色的軍事才能才得以戰勝一次次的反法同盟並平定國內混亂的局面。拿破崙成了議會的救火隊長，從義大利到埃及、從土倫到旺代，哪裡都有拿破崙的身影。法國國民在此期間逐漸對混亂的議會政府喪失信心。1799年霧月政變後，督政府垮台，拿破崙憑藉著超高的民望以及自己的政治手段在新成立的執政府（Le Consulat）中成為第一執政，成為事實上法國的獨裁者，並在 1804年加冕自己為法蘭西皇帝，議會制的第一共和國在混亂中走向滅亡。

共和曆三年（1794-95）發行的一萬法郎紙幣，此時法國通貨膨脹已經失控

第二共和國：理想主義的曇花一現

第一共和國覆滅之後的四十餘年間法國都在帝制、君主制或君主立憲制下度過，直到1848年又一場革命的到來，法國迎來了第二共和國。這時距離第一共和國覆滅過去的時間並不算很長，議會曾經的恐怖統治以及混亂對許多法國人來說也還記憶猶新。此時許多的共和黨人認為問題出在議會權力一家獨大、缺乏制衡。缺乏制衡的議會很容易被極端派綁架，而此時並沒有另一個權力機關出來制衡議會。正是基於這樣的考量，以托克維爾（Alexis de Tocqueville）為首的一部分共和黨人在第二共和國的制憲會議上主張學習美國的政治制度，引入總統這一權力機關作為議會權力的制衡。曾在十九世紀三十年代遊歷北美的托克維爾深入地研究了美國的政治生態以及政治制度，他歸國之後寫就的《論美國的民主》（De la démocratie en Amérique）被奉為研究美國政治體制的經典著作，也是第一本系統地向法國精英介紹新大陸政治生態的著作。同樣支持這一觀點的共和黨領袖還有阿爾方斯·德·拉馬丁（Alphonse de Lamartine），他是法國著名的浪漫主義詩人。托克維爾和拉馬丁甚至比美國的制度更進了一步，他們認為總統應該是由全體男性選民直選一步到位產生的，而不是像美國的選舉人團制度那樣的兩級選舉。這激起了制憲會議中大部分共和黨人的反對。他們認為總統制是以共和之名行獨裁之實，是復活法蘭西王國的危險舉動。許多共和黨人認為一個選民直選的共和國總統不會服從議會的領導，而兩個分割的權力機關將會使政府陷入混亂。一番爭吵之後，制憲會議上達成的妥協是政府內閣原則上由總統選擇並對總統負責，但是議會在緊急狀態下可以直接解散總統的內閣，新憲法從精神上要求內閣同樣對議會負責，格雷維更是主張議會可以隨時倒閣。事實上，這形成了法國雙首長制或半總統制的雛形。但是問題是，制憲會議急於推出新憲法，關於議會倒閣權的條文並沒有寫入憲法的原本中，而是寄希望於憲法推出後以憲法修正案的形式加入，這樣在1848年第二共和國的憲法出爐時，議會的倒閣權僅僅流於「憲法精神」，並不是明文規定。此後1848年和1849年議會兩次嘗試修憲都以失敗告終，造成總統和議會的權力分割不清，這樣模糊的情況也為此後第二共和國的崩潰埋下隱患。

托克維爾在1850年的畫像，九年後他死於肺結核

事實上，即使是作為總統制的支持者的托克維爾和拉馬丁看來，第二共和國的最高權力還是屬於議會的。但是他們當時認為議會選舉中很有可能保皇黨會獲得勝利，設立總統是為了制衡一個保皇黨占多數的議會，從而保護共和政權。那他們有沒有想到總統也可能由共和政權的敵人奪得呢？答案是肯定的。樂觀派的托克維爾認為這種假設發生的可能性很低，他說到：「有些人喊著說人民會選擇出一個共和國的敵人，但是我覺得我們不能懷疑法國人民對共和政權的熱愛。」拉馬丁更是說到：「如果人民願意放棄他們的安全、尊嚴以及自由而重新選擇建立一個帝國的話，那是他們活該。」可見當時的共和黨人並非沒有預見到共和政權覆滅的可能性，但是他們都深信人民選擇的力量，如果人民選擇拋棄共和國，那麼就隨他們去吧。第二共和國的憲法中也並沒有加入之前統治過法國的舊家族不能競選總統之類的條文。路易·拿破崙一個只有七個詞的放棄王位繼承人聲明就說服了共和黨人他不是一個危險人物。等到路易·拿破崙宣布參選總統時，共和黨人做什麼都已經晚了。對拿破崙的懷念使得路易·拿破崙獲得法國廣大鄉村選民的支持。他在法國歷史上第一次全民直選的選舉中以法國歷史上次高的74.33%的得票率，成功當選為第二共和國第一任總統。裹挾著如此民望上台的路易·拿破崙自然不會滿足於只當一個被議會掣肘的總統，再加上軍隊對於波拿巴家族的支持，路易·拿破崙馬上展示出了他對共和國的敵意。隨後兩次的政變使得他成功地在1852年以公民投票的方式復活了帝制，是為法蘭西第二帝國，所有共和黨人關於總統制的可怕設想到這一刻都成了真。第二共和國也是法國歷史上最短命的政權之一。

1865年暮年拉馬丁的照片，他在1848年的總統選舉中僅僅拿到0.26%的選票，晚年的他飽受下半身癱瘓之苦

重歸議會制：混亂的第三和第四共和國

1870年法國在普法戰爭中恥辱性的失敗導致了第二帝國的垮台，也讓第三共和國在硝煙中出生。第三共和國的第一次議會選舉是在普魯士宰相俾斯麥的直接命令下進行的，此時全法國有四分之一的領土被普魯士軍隊佔領，正常的選舉活動統統無法進行。這也直接導致第三共和國的第一屆議會是一個保皇黨占多數的議會。但是，即使再這樣的情況下，作為第三共和國締造者之一的儒勒·格雷維（Jules Grévy）作為經歷過路易·拿破崙的崛起的共和黨領袖，堅決反對重新引入總統制。新一代的共和黨人堅持議會作為國家唯一以及最高的權力機關，但是議會中的保守派堅持共和國需要有一個由議會選出的總統，同時新的共和國必須實行兩院制。最終溫和共和派與溫和保守派達成妥協，1875年第三共和國憲法在國民議會得到通過。保守派要求設立的參議院享受了和原有的普選產生的下議院同等的權力。新設立的參議院議員由法國各地的地方議員以及官員選舉產生，300名參議員每一屆任期九年，其中有75名終身參議員，由參議院自己內部選舉產生。總統要解散下院必須獲得參議院的同意 。由於參議院是由地方精英選舉產生，保守派奪得多數是常態，參議院和下議院可以說一直互相不對付，兩院之間的扯皮在第三共和國屢見不鮮，這就使得要通過一項法案異常艱難。同時議會制下的法國議會頻繁使用倒閣權，法國政局重新回到動蕩之中。自1879年憲法正式確立法國的共和制度到1940年在納粹德國的進攻下第三共和國崩潰的61年間，第三共和國經歷了98屆政府，平均每屆政府只能維持七個月的時間，最短的政府只有3天就宣告倒台。政治內耗是第三共和國一直無法擺脫的夢魘，只有在一戰期間出於民族主義和國家情懷，各政黨在德國的進攻前組成了神聖同盟，此外即便是在二戰前夕法國政府依舊飽受內鬥之苦。尤其是在當時的許多法國民眾以及法國軍方看來，議會中的議員除了吵架和扯皮之外什麼都不會幹。

舉個例子，下議院早在1919年就以壓倒性的多數通過了給予女性投票權的法案，但是法案被送到參議院後，參議院硬是拖到1922年才舉行表決，並最終否決了提案。之後下議院在1925年再次表決通過了給予女性在地方選舉中投票權的議案，可以說做出了重大的讓步。這一次參議院直接就忽視這個法案，不予討論。下議院不得不數次表決通過提案讓總統催促參議院討論這一法案，但是參議院都置若罔聞。1936年下議院再次通過給予女性選舉權的法案，參議院再一次拒絕通過這個法案。因為參議院不由選民直選產生，所以可以毫無顧忌地封殺下議院通過提交的法案，兩院之間扯皮的結果就是到第三共和國崩潰為止，在自由平等的策源地法蘭西，女性都沒有選舉權，法國女性最終獲得和男性同樣的選舉權要等到1944年。美國則早在1920年通過了憲法第十九修正案，正式在聯邦層面上賦予女性與男性同樣的選舉權，更為保守的英國也在1928年最終實現了男女的政治權利平等，都比法國早了二十年。

1898年七月十日的《小新聞》封面，作為法蘭西化身的瑪麗安正憤怒地指著議會裡的議員們控訴：「如果你們繼續這樣的話，我就把你都趕到門外面去！」注意此時她背後的地圖裡的法國地圖右上角被標黑，象徵著被割讓給德國的阿爾薩斯-洛林。

這也是為什麼，出身行伍的戴高樂在法國解放後一直希望可以通過一部全新的憲法來改造法國的政治制度，以總統制以及強人政治來改造法國。但是，1945年選出的制憲議會中，法國共產黨和共產國際法國支部分別佔據第一以及第二大黨派的位置，引來右派強烈不滿，戴高樂因此辭職。此次制憲會議提出的憲法草案將把法國改造成一個一院制的議會共和國，參議院被取消。在這一憲法草案下，國民議會將成為法國絕對的權力中心，基本上想幹嘛就幹嘛 。這激起了法國右派的強烈不滿以及恐慌，因為法共在議會中佔據了第一大黨派的位置，許多人擔心法共將藉此機會將法國轉變為一個共產主義國家。最終這個草案在1946年右派政黨的猛烈攻擊下被法國人民以全民公決的方式否決。

此後1946年的第二次民選議會中，右派政黨人民共和運動黨取得第一大黨的位置並成功領導制憲會議製成中間偏左的第四共和國憲法。最終形成的第四共和國憲法中，參議院並沒有被取消，而是改名為共和國理事會。但是權力被大幅度縮減，基本只有建議政府的權力，被普遍認為是為了讓右派滿意而設立的花瓶議會。這樣一來，作為下院的國民議會事實上成為法國的權力中樞，雖然這次少了第三共和國的兩院扯皮，但是法國內政依舊非常混亂。因為第四共和國的歷次國民議會選舉中，法共、法國社會黨以及中右翼政黨三黨基本都可以三分天下，使得議會中從沒有出現過絕對多數，被稱作三黨體制（Le Tripartisme）。這就使得第四共和國的政府極度不穩定，在第四共和國短暫的十二年歷史中，其總共經歷了24屆政府，平均每半年就有一屆新政府上任。恰好此時的法國又要面對戰後轟轟烈烈的去殖民化浪潮，整個第四共和國的歷史充斥著殖民戰爭。從中南半島到馬達加斯加，第四共和國努力地想要維持法國的殖民帝國。最終1954年爆發的阿爾及利亞戰爭拖垮了第四共和國。與法國本土隔地中海相望的阿爾及利亞是法國最早進入北非的殖民地，早在1830年的波旁王朝復辟時期法國就把手伸向了當時還屬於奧斯曼帝國的阿爾及利亞，1848年阿爾及利亞更是被整合成為了法國本土，不再被視作殖民地。經過百餘年的發展，到二十世紀五十年代，阿爾及利亞已經擁有超過一百萬的法國移民。他們居住在阿爾及爾寬敞美麗的歐洲區中，在地中海的沙灘上盡情玩耍，佔據了阿爾及利亞最肥沃的土地。作為原住民的九百萬阿爾及利亞柏柏爾人則被迫居住在貧窮的穆斯林區或是撒哈拉沙漠中。隨著戰後反殖民主義浪潮的襲來，民族意識覺醒的阿爾及利亞人跟第四共和國打起了游擊戰，並最終拖垮了第四共和國的政府。短命的政府和不停失敗的殖民戰爭也成了第四共和國在法國歷史上的標籤。第四共和國也因此被稱作「沒人愛共和國」（la mal-aimée）。

半總統制的誕生：戴高樂一手打造的第五共和國

阿爾及利亞戰爭的嚴重程度最終超過了搖搖欲墜的第四共和國政府可以處理的程度，第四共和國的政府不得不重新請出戴高樂來收拾殘局。戴高樂對於議會制的第四共和國可以說從來就不感冒，所以他馬上開始著手準備新的憲法。新憲法在1958年的全民公投中獲得了法國選民壓倒性的支持，並在十月正式生效，法國進入第五共和國。

第五共和國的憲法最為突出的特點就是其設立了一個極為強勢的總統，可以說是戴高樂為自己量身定製的共和國。議會的兩院製得到保留，參議院的權力被繼續縮小，喪失了封殺國民議會議案的權力。總統制被重新引入到法國的政治體系中，同時總統獲得了凌駕於議會之上的權力。總統可以在任何時候解散國民議會重新舉行選舉，總理以及內閣均由總統任命。並且戴高樂在1962年以全民公投的方式恢復了全民直選總統，路易·拿破崙之後將近一百年，為了一個強有力的行政機關，法國人再次接納了全民直選總統。總統在第五共和國處於絕對的權力中心，他有權向議會提出法案，他的提案被稱作「法案」而議會自己提出的法案只能被稱作「提案」。在第五共和國的架構下，議會以及總理更像是為總統打工的人，並沒有罷免總統的權力。戴高樂在這一體制下可以說是得心應手，在他擔任法國總統的十年間，帶領法國走上了一條獨立自主的發展道路：堅持自主發展核武器、率先與中國建立大使級外交關係、退出北約並驅逐駐法美軍、促成法德和解等等。

戴高樂

說第五共和國是戴高樂為自己打造的共和國的另一個原因就是第五共和國的憲法雖說創造了超級總統，但是這是基於總統所在政黨可以取得議會多數的前提之上的。法國畢竟不是總統制的國家，而是半總統制。路易·拿破崙的例子還在警醒著法國人民，他們不會接受一個全面實行總統制的政府。在現行憲法之下，一旦總統喪失國民議會多數，這個超級總統就會成為瘸腿總統，法國的實際領導者就會是議會多數黨選出的總理。雖說總統理論上可以隨時解散議會，但是兩次解散議會之間必須至少間隔一年，同時解散議會也不能保證選民會回心轉意投票給總統所在的政黨，所以在實際操作中總統基本上都會「忍氣吞聲」任命敵對政黨的人出任總理 。人們普遍認為，戴高樂自己之所以沒有修正憲法的這一問題，是因為他自己根本不相信自己會拿不到議會的絕對多數，如果自己真的失去了人民的支持的話，這個總統就應該自己主動辭職了，事實上戴高樂也是這麼做的。但是，戴高樂作為法國的「最後一位偉人」，在他之後的總統們可以說都差強人意，也就導致文章開頭提到的「左右共治」這一現象在此後三次發生。正因為此，法國近年來要求制定新憲法進入第六共和國的呼聲日漸高漲，本次法國總統大選中極左派候選人梅朗雄（Jean-Luc Mélénchon）以及左派社會黨候選人阿蒙（Beno?t Hamon）就在競選提綱中加入了要求制定新憲法的文字。

1958年憲法公投時支持通過一方的海報，可以看見作為法國象徵的瑪麗安掙脫枷鎖，背後的背影是戴高樂，憲法是依託著戴高樂超人的民望而被通過的

總結：沒有最好的制度，只有最適合本國國情的制度

自從1789年法國大革命以來，法國在議會制和總統制間來回搖擺，不停實驗，最終選擇了混合的半總統制，宛如一場激蕩的搖滾樂。歷史在不斷發展，法國未來會不會擺脫半總統制而走向一種全新的政治制度，沒有人知道。三權分立的總統制在美國紮下根來，兩院議會制在英國也已經平穩發展了數百年，但是歷史告訴我們，他們都不是最適合法國的政治制度，被嫁接到法國之後都多少有些水土不服。基於過去百餘年的發展經驗，法國最後走出了屬於自己的一條政治道路。「橘生淮南則為橘，生於淮北則為枳」，晏子在兩千多年前說出的這句話，在法國政治發展史的研究中依舊適用。

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