濕地保護新法能守住濕地紅線嗎？

文：中外對話 張菁

上海南匯東灘的濱海濕地。隨著沿海經濟開發，填海和圍墾使得濱海濕地急劇減少。圖片來源：張菁

中國是全球濕地類型最齊全的國家之一，但這一重要生態系統正在快速萎縮。由於過度圍墾、工業污染、過度捕撈和養殖以及外來物種入侵，從1950年到2000年，中國累計喪失了57%的濱海濕地、73% 的紅樹林和80%的珊瑚礁，2/3以上海岸遭受侵蝕。

濕地具有重要的生態和氣候適應功能。以濱海濕地為例，中國的濱海濕地作為全球九大水鳥遷飛區中的東亞-澳大利西亞遷飛區的重要組成部分，每年為超過240種遷徙水鳥提供棲息地，更為人類提供著諸多不可替代的重要生態服務，如凈化水體、控制土壤侵蝕、保護海岸線等。濱海濕地的紅樹林是減緩颱風、風暴潮等自然災害的天然屏障，同時能夠減緩全球氣候變化導致的海平面上升的不利影響。

綠點代表對遷徙水鳥重要的鳥區；紅點代表遷飛區鳥區網路內的鳥區，圖片來源：《東亞-澳大利西亞遷飛區夥伴關係》

但濱海濕地沒有作為生態系統被好好保護起來——東南沿海的紅樹林給基礎設施建設、房地產和灘涂養殖等讓步，大量被伐；大面積沿海濕地被圍墾成耕地，以填補內陸因建設用地造成的耕地損失；甚至一些國家級濕地保護區也不能倖免，為了給經濟發展讓步，常常面臨被調整邊界的命運。鹽城自然保護區、天津古海岸與濕地保護區和大連斑海豹保護區等都有類似的情況。

「濕地紅線」遭到挑戰

為了保護濕地，中國曾為之專門制定政策。2013年，《濕地保護管理規定》出台，提出了「工程建設應當不佔或者少佔濕地」的大原則，但仍允許施工單位在給予補償的前提下佔用濕地。2015年，中國又把保住八億畝濕地紅線列入「生態文明建設」的目標之中。

但是，在土地資源日益稀缺的情況下，濕地面臨的開發壓力越來越大。2014年《第二次全國濕地資源調查結果》顯示，相比2003年第一次調查數據，十一年來中國濕地面積減少了339萬公頃，僅剩5360萬公頃，已經來到了8億畝（5333萬公頃）濕地紅線的邊緣。而無序的圍填海建設而成的工業園區、機場建設、水產養殖以及會所建設等一系列項目，正在蠶食重要的候鳥棲息地。

特別是中國的濱海濕地，據保爾森基金會的報告，隨著新一輪沿海開發戰略的實施，到2020年，中國沿海地區的發展還有超過57.8萬公頃的圍填海需求，按照目前的年平均圍填海速率，至 2018年底，中國的「8億畝濕地紅線」屆時將被提前突破。顯然，《濕地保護管理規定》的原則性規定沒有對佔用濕地的行為產生足夠的限制。

這些瘋狂的開發項目甚至在沿海留下了許多嘆為觀止的鬼城：有些圍填海造出的新城區有高大摩天輪和過山車的遊樂場、有帶熊貓館的動物園、還有設施完備的海洋館，卻幾乎空無一人。

新法：濕地保護新機遇

在這樣的大背景下，《濕地保護管理規定》的修訂備受矚目。目前修訂稿剛剛結束公開徵求意見，進入最後擬定階段。新法能否給中國濕地帶來新的希望呢？

對比新舊兩版《濕地保護管理規定》後可以看出，徵求意見稿適時地祭出了生態紅線的概念，指出：「國家林業局應當會同國務院有關部門合理劃定納入生態保護紅線的濕地範圍，明確相應濕地名錄。」

這和目前中國政府強調的將所有重要生態區域（包括森林、草原、海洋和濕地等）劃入紅線禁止開發、進行嚴格保護的政策導向一致，對於未來濕地的保護是一個積極的信號。但濕地紅線在具體監管和執法程序上如何體現，目前仍不明了。

內蒙古額爾古納濕地公園美景。額爾古納濕地是中國目前保持原狀態最完好、面積較大的濕地。圖片來源：

肖詩白/綠色和平

守住「徵收佔用」的大關

在對濕地的徵收和佔用議題上，徵求意見稿較上一版也有所更新。2013年實施的《濕地保護管理規定》中規定，需徵收或者佔用濕地的用地單位依法辦理相關手續，並給予補償後就可以佔用。

新發布的徵求意見稿則明確提出禁止擅自徵收、佔用國家和地方重要濕地。此外，確需徵收、佔用濕地的，用地單位應按照「先補後占、占補平衡」的原則，恢復或重建與所佔濕地面積和質量相當的濕地，確保濕地面積不減少。

相較而言，徵求意見稿中增加的「先補後占、占補平衡」內容在一定程度上能起到警示開發商的作用。但同時，條款中「擅自」兩字又不得不讓人擔憂，只要有合法的手續，仍然可以有工程在濕地上馬。這很可能給未來的濕地保護留下隱患，個別公司鑽法規的空子、破壞濕地的開發活動難以避免。

除此之外，一些生態價值極高且符合國際重要濕地標準的濕地，如河北省灤南濕地、江蘇如東和東台灘涂濕地等，並沒有被列入國家或地方重要濕地名錄，目前在管理上還只是以「一般濕地」的形式對待。

而正是這些濕地，承擔著中國日益減少的濱海生物多樣性和東亞-澳大利西亞遷飛區不可或缺的生態功能；同時默默遭受著圍墾填海愈演愈烈的蠶食。這些仍處於保護真空狀態的濕地，其未來的命運令人擔憂。

濕地生態系統非常脆弱，生態系統的破壞在許多情況下往往不可逆轉，即使經過治理使其恢復也要經過相當長的時間，需要付出巨大代價。除了「占補平衡」等補償機制，更重要的是守住徵收佔用這一關。守住這關，才能守住8億畝濕地紅線。

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