提高入學門檻不明智，流動兒童是資源不是負擔

GIF/82K

流動兒童最後還是會回到城市，成為城市勞動力，流入地政府給予流動兒童的教育投資最終將產生回報。即使在短期內出於公共產品供給不足的考慮，需要進行人口調控，也不應該把提高流動兒童入學門檻作為選項。

流動兒童是重要資源而非負擔

出品/《財經》雜誌

撰文/陳媛媛

攝影/車怡岑

編輯/朱弢

近三年來，在大城市人口控制的背景下，流動兒童在流入地的入學門檻隨之提高，入學數量明顯下降。

但是，城市人口控制本身與市場發展規律存在矛盾，提高流動兒童入學門檻不僅無法有效控制人口，反而可能導致留守兒童與失學兒童的增加，從長期來看，不利於城市乃至國家未來的發展。流入地城市應該解放思想，放開教育資源。

人口控制擋住求學路

從2014年開始，各大城市把控制人口規模作為城市治理與規劃的重要任務。以北京為例，北京2015年人口達到2171萬人，其總體規劃要求，2020年以後常住人口規模長期控制在2300萬左右。上海的形勢更嚴峻，2015年人口規模已達到2415萬，城市規劃中2040年人口控制目標為2500萬，這意味著在未來20多年幾乎不能有人口增長。

源於層層下達的嚴控人口增長目標, 大城市採取外遷各類批發市場、拆除違章建築、關停街邊店鋪等措施進行人口疏解。與此同時，流動兒童入學門檻也相應提高。

以上海為例，從2014年開始，義務教育階段的入學門檻從原有的「臨時居住證」提高到父母一方需要有「居住證」，或者連續兩年的「靈活就業證」。從2016年開始，要求連續三年的「靈活就業證」，而且居住證辦理條件從原來繳納半年社保，增加了合法居住的要求，也就是說，租賃的房子必須有房產證。

由於上海所有的農民工子弟學校自2008年後全部轉為民辦學校，其所有費用由政府支付，因此流動兒童不管進入公辦學校還是民辦學校就讀，都必須符合以上的條件。這意味著父母在小型企業工作、自己做小生意，或者租住在農民宅基地房屋的孩子都不能在上海入學。

上海大學社會學院對上海郊區幼兒園的一項調查發現，有一半以上的幼兒園大班學生不符合現行入學條件。

北京同樣在2014年開始提高入學門檻，在一些區，小學入學要求從原來的五證齊全，變為需要二十多證齊全，雖然不符合條件的流動兒童可以進入民辦打工子弟學校就讀，但是北京的打工子弟學校中有一半是政府未審批的。近三年來，這些學校由於政策變化和各地區的拆遷拆違，很多學校已經被關閉或隨時可能被關閉。

從小學一年級實際招生數量上看，北京和上海2014年的流動兒童招生數量均下降了2萬多人，而同期廣州和深圳的一年級流動兒童的招生數量分別上升了5000人和1萬人，這主要是因為這兩座城市中不能就讀於公辦學校學生可以進入民辦農民工學校，因此流動兒童的總體入學數量受到的影響沒有北京和上海那麼大。

提高入學門檻不是明智選項

近年來，隨著城鎮化進程快速推進，快速增長的人口規模給大城市治理帶來很大挑戰。於是很多人把交通擁堵、高房價、高污染等「城市病」歸結於城市人口太多。

上海交通大學特聘教授陸銘指出，依照國際上城市發展的Zipf規律，一個國家首位城市人口與國家總人口是成正比的。按此計算，京滬兩地實際上還沒有達到最優人口規模。目前很多「城市病」的病因主要是城市規劃和體制還不能適應快速城鎮化，從而導致城市的基礎設施和公共服務供給不足引起的。

特大城市人口控制的另一個目標是調整人口結構，更傾向於留住高技能人才，忽略了低技能勞動力同樣是城市發展不可或缺的推動力。

按照國際規律，城市中每增加1個高技能崗位，就會增加5個服務業崗位，其中2個是醫療、藝術、法律等高技能崗位，3個是餐飲、收銀員等低技能崗位。如果人為地抑制低技能勞動力，那麼勢必提高服務業價格，提高生活成本，最終削弱城市競爭力，阻礙城市發展潛力，損害城市中所有人的利益。

這幾年特大城市服務業價格的快速上升，就是最好的印證。事實上，目前大城市已經出現勞動力需求增加、卻供給不足的現象。並且，2014年京滬60歲以上戶籍人口比例已經大大超過國際通行的老齡化社會標準，因此更需要有人口流入作為城市勞動力的補充。

退一步說，即使在短期內出於公共產品供給不足的考慮，需要進行人口調控，也不應該把提高流動兒童入學門檻作為選項。

上海金融與法律研究院研究員聶日明估算，從2013年到2014年，上海和北京每1萬常住人口中，小學入學人數減少了7個到8個學生。也就是說，如果因為入學門檻的提高，家長與學生一起回老家，那麼常住人口結構中大人與孩子的比例不應該有明顯下降。相較而言，同期廣州和深圳的這個比例分別上升3人到13人。假定與大城市人口結構的變化趨勢一致，這說明入學門檻的提高只是減少了流動兒童在校學生的數量，而他們的父母很多仍然留在城市工作。

從這個意義上來說，提高流動兒童入學門檻，不但無法達到人口調控目標，還會引發一系列負面影響。

一個直接的結果是留守兒童的增加。現實中，入學門檻提高主要影響的是低技能勞動力家庭，對於這些家庭的家長來說，到城市工作掙錢是最主要目的，也是他們撫養子女的經濟保障，他們中的大部分不會因為子女的入學問題就放棄城市的工作機會。

根據暨南大學博士魏東霞的研究，因為城市戶籍門檻提高，低技能勞動力更容易選擇將子女放在老家留守。同時，很多研究都發現，留守兒童由於在成長的關鍵時期缺少父母的陪伴，容易產生各種心理問題。

目前，中國城市中的流動兒童有58％是在流入城市出生的，他們從小在城市生活，如果因為不能入學而不得不迴流，則需要很長的一段時間適應。

北京大學中國教育財政研究所副研究員宋映泉的研究發現，迴流兒童目前是農村學校中最弱勢的群體，他們更容易受到同伴欺凌，並且更容易出現心理壓抑與失眠等問題。

另一方面，入學門檻的提高導致很多流動兒童滯留在城市，不能正常入學。很大一部分家長不忍心讓孩子成為留守兒童，於是想方設法在城市中解決孩子的教育問題。其中一部分流動兒童到上海或北京周邊的省份上學，他們要麼小小年紀就要上寄宿學校，要麼每天長途跋涉去上學。另一部分流動兒童長期滯留在幼兒園或者在地下學校就讀，很可能成為失學兒童。

無論是以上哪種情況，對兒童一生的發展將是長期且無法彌補的。對於整個社會來說，如果他們不能得到良好的教育，可能會成為社會的負擔和隱患。

流動兒童是資源而非負擔

解決流動兒童教育問題的關鍵，在於流入地政府解放思想，把他們作為未來城市發展的重要資源而非負擔。

首先，人口不僅不是沉重的負擔，相反卻是城市繁榮和活力的基礎。人口數量的增加可以推動市場需求，增加市場規模併產生巨大的規模效應，提升各產業的競爭力，促進產業細分和創新。北京大學教授周其仁曾公開表示，「城市密度越高越亂」的認知是一個誤區，高密度的城市人口會帶來人口分工發達、信息成本降低及集聚效果增強等優勢。中國人口的規模優勢已經在近幾十年的全球競爭中得到充分體現。

其次，人力資本的積累是中國技術革新與產業升級能否成功的關鍵。目前，中國有3581萬流動兒童與6100萬的留守兒童，這些兒童能否接受良好的教育，關係到經濟可持續發展與跨越中等收入陷阱的問題。同時，考慮到城市的教育質量更高，且具有規模經濟效應，讓流動兒童和留守兒童在城市接受教育，不僅可以讓他們與父母團聚，並且他們從小可以在城市中學習現代城市需要的知識與技能，更有利於他們融入城市，提高未來城市整體勞動力的素質。

最後，流動兒童最終會回到城市，成為城市勞動力，流入地政府給予流動兒童的教育投資最終將產生回報。根據我們在上海開展的流動兒童跟蹤調研發現，

原來在上海上小學的流動兒童，在高一階段，就讀高中的孩子有95％以上回老家了，但是讀職業中學，工作或者失業的，超過一半又回到上海。

宋映泉對北京打工子弟學校的跟蹤調研也發現類似的結果，流動兒童在高中畢業後大部分還是回到北京工作或者讀大學。

多元化解決流動兒童教育問題

我與合作者剛出版的《城市的未來》一書中，詳細梳理了如何解決流動兒童教育的一系列政策建議。總體來講，解決流動兒童教育公平問題的關鍵在於，流入地政府應該降低入學門檻，增加而不是限制教育供給。

其一，在現階段進一步開放公辦學校，建立義務教育階段的開放機制，促進教育公平。但解決這些問題並非一蹴而就，在目前的條件下，可以制訂相關的准入標準。在公辦學校中，避免出現將流動兒童單獨分班等隔離的現象，多管齊下促進流動兒童的融入。

其二，民辦農民工子弟學校作為公辦學校之外的重要教育補充資源，在當前情況下亟須得到政府的保護和扶助。由於入學門檻的提高，京滬兩地民辦學校入學率大幅下降，直接導致民辦學校劃分到的生均經費減少，造成部分學校正常運營難以為繼，面臨關停風險。在二孩放開的人口政策背景下，教育資源更趨短缺，民辦學校的補充作用顯得尤為重要。政府不僅有必要加大對這些學校的既往幫扶政策，確保其生存，並且應該降低民辦學校的入學標準。

其三，在政府進行有效監管的前提下，允許市場力量辦學。廣州與深圳這幾年流動兒童入學數量並沒有大幅下降，與其較發達的民辦教育體系是分不開的。

此外，大量流動兒童湧入可能給大城市在一定時期內帶來財政挑戰，允許市場力量辦學可以在一定程度上緩解政府經費不足的問題。在過渡階段，政府可以對自費入學的流動兒童進行部分補貼，當然，最終目標應是所有兒童都能享受免費義務教育。

其四，流動兒童的教育吸納必須要突破義務教育的框架，向小學前和初中後延伸。辦好職業技術教育，給予他們向上流動的空間，使流動兒童克服升學和就業的瓶頸。在目前特大城市職業教育資源供應過剩的情況下，應當降低流動兒童進入職業學校的門檻。同時，在大城市幼兒園資源不足的條件下，在短期內切勿盲目關閉流動兒童學前教育看護點，並對它們進行有效的監管與扶持，還可以鼓勵社會力量與公益組織參與學前教育辦學。

其五，城市發展規劃應該與人口流動和大規模城鎮化進程相適應。流入地政府的教育規劃應該充分考慮常住人口的規模。尤其是在土地資源緊缺的一線城市，政府在實施城市規劃的同時，應該首先保障教育用地，做好與該地域人口和需求相匹配的教育供給長期規劃。為學校辦學提供優越的政策環境，解決學校「後顧之憂」。

老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼。

流入地政府應該將流動兒童作為城市發展的重要人力資源而非負擔，把他們的義務教育和未來的工作生活等問題當成城市自身的問題，主動解決引導。只要積極行動，完全可以在現有政策框架下實現流動兒童接受公平教育。

(作者為上海財經大學高等研究院人口流動與勞動力市場研究中心主任)

圖表製作/大表哥

海報設計/范光磊

產品經理/鄒怡

運營統籌/王怡波

穀雨致力於支持中國非虛構作品的創作與傳播。了解更多文章，請關注微信公眾號「穀雨故事（GuyuStory）」，投稿與合作請發郵件至guyustory@qq.com。

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！