環境經濟政策年度報告2016

北極星環保網訊:2016年是「十三五」的開局之年。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《「十三五」節能減排綜合工作方案》和《「十三五」生態環境保護規劃》對創新和運用環境經濟政策提出了明確要求。

十八屆五中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，提出創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。綠色發展成為貫穿《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》的主基調。

綠色發展實質上是發展方式的轉型，是一種系統統籌經濟發展和生態環境保護的發展模式。環境經濟政策作為一種調控環境行為、促進經濟人理性選擇的政策工具，被視為綠色發展的重要手段和核心內容。

這從「十三五」規劃綱要可以看出來：在財稅體制改革部分提出，要實施資源稅從價計征改革，逐步擴大徵稅範圍，開徵環境保護稅。

在發展綠色環保產業部分提出，要推行合同能源管理、合同節水管理和環境污染第三方治理。鼓勵社會資本進入環境基礎設施領域，開展小城鎮、園區環境綜合治理託管服務試點。統籌推行綠色標識、認證和政府綠色採購制度。建立綠色金融體系，發展綠色信貸、綠色債券，設立綠色發展基金。完善煤矸石、餘熱余壓、垃圾和沼氣等發電上網政策。

在加快建設主體功能區部分提出，要加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付力度，建立健全區域流域橫向生態補償機制。

在加大環境綜合治理力度部分提出，要建立健全排污權有償使用和交易制度。

在健全現代市場體系部分提出，要完善水價形成機制。完善居民階梯電價，全面推行居民階梯水價、氣價。建立健全公用事業和公益性服務政府投入與價格調整相協調機制。

《「十三五」節能減排綜合工作方案》用兩節內容專門強調了環境經濟政策在節能減排中的重要性。在完善節能減排支持政策部分，對價格收費政策、財政稅收激勵政策、綠色金融體系分別提出了完善要求;在建立和完善節能減排市場化機制部分，提出了建立市場化交易機制、推進環境污染第三方治理、推行合同能源管理模式、健全綠色標識認證體系、加強電力需求側管理等任務。

《「十三五」生態環境保護規劃》將環境經濟政策作為六大生態環保制度創新領域之一，提出了推行排污權交易制度、發揮財政稅收政策引導作用、深化資源環境價格改革、加快環境治理市場主體培育、建立綠色金融體系、加快建立多元化生態保護補償機制等要求。

從本年度進展來看，環境經濟政策體系建設進入快速發展期，綠色金融、環保稅、生態補償等重點環境經濟政策取得重大突破。作為環境保護的長效機制，環境經濟政策在環境質量改善中的調控效用日益明顯。

環境財政投入還存在一定差距，以質量為導向的資金機制尚未建立

環境污染治理投資總量及佔GDP比重雙雙下降

2011年以來，我國環保投資總額呈現先增長後下降的趨勢。2015年國家環境污染治理投資總額為8806.3億元，相比2014年下降8.03%。環保投資佔國內生產總值(GDP)的比例為1.30%，佔全社會固定資產投資總額的1.6%，比2014年減少8.0%。

環境基礎設施建設投資仍為環保投資主體部分，但佔比小幅下降

從環保投資的構成來看，城市環境基礎設施建設投資小幅下降，建設項目「三同時」投資基本維持不變，工業污染源治理投資略有下降。2015年，城市環境基礎設施建設投資4946.8億元，老工業污染源治理投資773.7億元，建設項目「三同時」投資3058.8億元，分別占環境污染治理投資總額的56.2%、8.8%和35%。城市環境基礎設施建設投資是環境污染治理投資的主要來源。

環境污染治理設施直接投資總量及占污染治理投資的比重雙雙上升

因為城市環境基礎設施建設投資涵蓋以燃氣、集中供熱及園林綠化等為主要目的的非環境保護領域，所以環保投資統計口徑偏大，從而帶來投資虛化的問題。在這種狀況下，本報告分析了環境污染治理設施直接投資的變化情況。2015年，我國污染治理設施直接投資總額為4694.2億元，占污染治理投資總額的53.5%，其中環境基礎設施投資、老工業源污染治理投資和建設項目「三同時」環保投資，分別占污染治理設施直接投資的17.8%、16.5%和65.7%。建設項目「三同時」環保投資是污染治理設施直接投資的主要來源。

污染治理設施運行費用上漲

2015年，污染治理設施運行費用3282.7億元，比2014年增加8.5%。其中，工業廢氣治理設施290886套(台)，運行費用1866億元，占污染治理設施總運行費用的56.8%;廢水治理設施運行費用1162.7億元，占污染治理設施總運行費用的35.4%;生活垃圾處理場運行費用159.8億元，危險(醫療)廢物集中處理(置)場運行費用94.2億元。

新設立土壤污染防治專項資金助力《土十條》實施

為貫徹落實《國務院關於印發土壤污染防治行動計劃的通知》，在原來設立大氣污染防治專項資金、水污染防治專項資金基礎上，2016年中央財政進一步加大對環境保護的支持力度，新設立了土壤污染防治專項資金，2016年資金規模為68.75億元，其中因素法切塊資金預算55億元，2015年啟動的重金屬污染重點防控區示範資金預算13.75億元。

2016年8月3日，為規範和加強土壤污染防治專項資金管理，提高財政資金使用效率，財政部、環境保護部聯合印發《土壤污染防治專項資金管理辦法》。

同時，水、大氣污染防治專項資金等資金規模也在加大，分別達到140億元和111億元。資金規模的增長對大氣、水、土壤的環境質量改善起到了重要作用。

但要指出的是，目前我國設立的各項污染防治專項資金尚存在諸多弊端。

一是專項資金主要是政府財政投入，資金來源單一，不僅政府財政負擔大，而且無法吸引私人資金的投入，也不能滿足污染治理的巨額資金需求。

二是財政資金沒有獨立核算功能，而是由財政部門統一核算、統一管理，與污染治理支出需求聯繫不緊密，專項資金難以高效使用。

三是資金申請程序長且審核程序複雜，財政資金使用效率低。

專項資金使用強化績效管理，但尚需進一步規範使用

水、大氣、土壤等專項資金投入的績效逐步與財政資金分配、政府付費等掛鉤，將推進環保投資從規模型向效益型轉變，環保項目重投資、輕效益的現象得到一定改觀。

例如，《土壤污染防治專項資金管理辦法》第十二條明確規定，根據有關省份土壤環境改善等情況，財政部會同環境保護部對預撥各省份的資金進行清算，對未完成目標的省份扣減資金，對完成土壤治理任務出色的省份給予獎勵。

再如，《水污染防治專項資金管理辦法》第十條規定，財政部會同環境保護部組織對水污染防治專項工作開展績效評價，並依據績效評價結果獎優罰劣。對於績效評價結果較好、達到既定目標的，給予獎勵;對於績效評價結果較差、無法達到既定目標的，予以清退，並收回專項資金。

但是，專項資金的使用仍然有待進一步規範。2016年12月12日，財政部發布的《防治大氣污染必須堵住資金流失漏洞——關於中央大氣污染防治專項資金檢查典型案例的通報》顯示，大氣污染防治專項資金被挪用的情況較為突出。

政府綠色採購政策不斷完善，但體系尚不健全

截至2016年底，節能產品綠色採購政策已經實施12年，環境標誌產品政府採購也走過了10個年頭。我國環境標誌產品政府採購清單產品種類從最初的14大類，增加到涵蓋辦公設備及耗材、乘用車、電子電器等57大類，企業數從81家增加到2000多家，產品型號從800多種增加到20多萬種。環保產品採購規模也大幅提高，2008～2015年，我國環境標誌產品政府採購總規模達7154.5億元，占政府採購同類產品比重持續提升。

但是，我國綠色採購制度尚處於起步階段，仍存在制度體系尚不健全、綠色採購制度覆蓋面偏小、供應鏈應用不夠等問題。今後要加快研究構建以政府為主導、企業為主體的綠色採購管理新模式，完善政府綠色採購政策體系，更加關注產品的全生命周期，將政府採購對最終產品的綠色要求擴展到產品的全生命周期，完善政府採購政策的執行監管和評估機制。

環境資源價格改革穩步推進，VOCs差額收費和提高標準成發展趨勢

排污收費制度面臨重大變革

2015年全國排污費解繳入庫單位共27.8萬戶，入庫金額178.5億元。1979年至2015年37年間，共向1298.7萬家排污單位徵收排污費2667億元。2003年排污費制度改革後的13年，共徵收排污費2038億元，是前24年的3.2倍。2018年1月1日起將開徵環境保護稅，屆時排污費將不再徵收，實施了三十多年的排污收費制度即將退出歷史舞台，以更加規範、法律效力更強的環保稅方式繼續發揮作用。

揮發性有機物排污費試點穩步推進，差額收費、提高標準是政策趨勢

揮發性有機物(以下簡稱VOCs)對環境具有嚴重的危害，是細顆粒物和臭氧的重要前體物。目前，我國VOCs排放量位居世界第一，然而與發達國家相比，我國VOCs的防控和治理整體上還處於起步階段。可以說，VOCs防治工作迫在眉睫，需要多種管控手段共同推進。

2015年6月，財政部、國家發展改革委、環境保護部發布《關於印發的通知》(財稅〔2015〕71號)後，各地陸續出台地方性VOCs排污費徵收辦法。

截至2016年底，北京市、上海市、江蘇省、安徽省、湖南省、四川省、天津市、遼寧省、浙江省、河北省等十七個省級地區(含直轄市)先後正式發文試點徵收VOCs排污費。

各地對VOCs排污費的徵收範圍和標準有很大差異，其中北京和上海管控最為嚴厲。北京將試點行業擴展到石油化工、汽車製造、電子、印刷、傢具製造5個行業，徵收標準為每公斤20元。上海將試點行業擴展到包括石油化工、船舶製造、汽車製造、包裝印刷、傢具製造、電子等12個大類行業中的71個中小類行業，徵收標準分三階段提高至每公斤20元。天津VOCs排污費徵收標準為每公斤10元，江蘇、浙江、河北按每污染當量3.6～6元不等徵收排污費，安徽、湖南、四川、遼寧則按每污染當量1.2元徵收排污費。此外，各省還設置了差別化收費政策。

2018年將開徵的環保稅並沒有將VOCs納入徵稅對象之列，環保稅實施後，VOCs排污費徵收試點是繼續推行還是取消，或納入環保稅徵收範圍，還需進一步討論。

表1 各省市VOCs排污收費試點最新進展

污水處理費改革穩步推進

鑒於污水處理收費標準偏低對提高污水處理能力和效率造成的不利影響，2015年初，國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部下發《關於制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》，明確污水處理收費標準應按照「污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利」的原則，綜合考慮本地區水污染防治形勢和經濟社會承受能力等因素制定和調整。

並且，收費標準要補償污水處理和污泥處置設施的運營成本併合理盈利。2016年底前，設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低於0.95元，非居民不低於1.4元;縣城、重點建制鎮原則上每噸應調整至居民不低於0.85元，非居民不低於1.2元。已經達到最低收費標準但尚未補償成本併合理盈利的，應當結合污染防治形勢等進一步提高污水處理收費標準。

對此，各地紛紛啟動開展污水處理收費標準調整工作。截至2016年末，全國約有半數以上設市城市、不足1/5的縣城和重點建制鎮按照國家要求的最低標準將污水處理收費標準調整到位。截至2016年6月底，全國36個大中城市中，居民污水處理收費標準在0.5～1.42元/立方米之間，平均為0.88元/立方米;非居民收費標準在0.5～3元/立方米之間，平均為1.17元/立方米。

總體來看，目前多地尚未將污泥處理成本納入收費範圍，政府向污水處理廠撥付的處理服務費用與污水處理效果掛鉤的調整機制尚未建立，這是污水處理費改革下一步需要解決的問題。

註：截至2016年6月末

江蘇、上海等地區因地制宜上調污水處理費標準

2016年2月2日，江蘇省財政廳、省物價局、省住房城鄉建設廳、省水利廳、省環保廳聯合印發《江蘇省污水處理費徵收使用管理實施辦法的通知》(蘇財規〔2016〕5號)，提出到2016年底前，蘇南地區縣以上城市污水處理費平均收費標準調整到1.5～2.0元/立方米，蘇中、蘇北地區縣以上城市污水處理費平均收費標準應調整到1.2～1.6元/立方米;建制鎮污水處理收費標準按照蘇南地區、其他地區分別平均不低於0.6元/立方米和0.4元/立方米，具體標準由各市、縣物價部門會同財政部門制定。

2016年2月6日，上海市財政局、市發展改革委、市水務局聯合印發《上海市污水處理費徵收使用管理實施辦法》(滬財預〔2016〕25號)，規定居民用水污水處理費收費標準為1.7元/立方米，非居民用水中工商業、行政事業、特種用水污水處理費收費標準分別為2.34元/立方米、2.24元/立方米和2.34元/立方米。

江蘇等地針對重污染企業污水處理費實施加價懲戒激勵

江蘇省物價局、省環保廳聯合印發《關於根據環保信用評價等級試行差別電價有關問題的通知》，要求各地環保部門加強與有關部門的聯動配合，建立健全企業環境信用機制，探索符合本地區實際的聯合懲戒措施，根據差別化污水處理收費政策，連續兩次登上環保信用評級紅榜的企業，其污水處理費也要被加收1元/立方米。

《上海市污水處理費徵收使用管理實施辦法》規定，在現有污水處理費收費標準基礎上，對經測定所排放的污(廢)水指標超過《污水排入城鎮下水道水質標準》(DB31/445-2009)的重點污染用戶，每立方米繼續加收0.8元。

目前將污泥處理處置費用納入污水處理費用的地區較少

據調研，目前將污泥處理處置費用納入污水處理費用的地區僅有北京市、江蘇省太湖地區及常州市、廣州市等少部分地區。

2016年2月2日，江蘇省財政廳、省物價局、省住房城鄉建設廳、省水利廳、省環保廳聯合印發《江蘇省污水處理費徵收使用管理實施辦法的通知》，明確規定「適當提高污泥處理處置費用」：各地要堅持「泥水並重」的原則，在污水處理費中專項安排污泥處理處置費用，蘇南地區原則上不低於0.3元/立方米，其他地區原則上不低於0.2元/立方米，確有特殊情況的地區，可根據當地實際安排污泥處理處置費用，確保城鎮污水處理廠污泥得到規範處理處置，杜絕二次污染。江蘇地區污泥處理處置費摺合到污水處理費中約合0.2元/噸，在污水處理費中佔比為15%左右，而廣州市則為0.04元/噸。

多地強化垃圾處理費征管

2016年6月15日，國家發展改革委辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳發布關於徵求對《垃圾強制分類制度方案(徵求意見稿)》意見的函(發改辦環資〔2016〕1467號)，提出按照「污染者付費」原則，完善垃圾處理收費制度，探索按垃圾產生量、指定垃圾袋等計量化、差別化收費方式促進分類減量。

目前，全國已有145個城市開徵了城市生活垃圾處理費，其中近一半城市選擇隨水費徵收。生活垃圾處理費與水費結合繳納，徵收方式改革讓繳費更便捷。深圳、珠海和長沙等城市在實行隨水費同步徵收後，居民生活垃圾處理費徵收率實現了大幅提高，徵收率超過90%。

城鎮居民階梯水價和非居民用水超定額累進加價制度全面推進

《水污染防治行動計劃》明確提出，2020年底前，全面實行非居民用水超定額、超計劃累進加價制度。目前，設市城市基本上全面實行居民階梯水價制度，大部分城市也已經實施非居民用水超定額、超計劃累進加價制度。

例如，廣州市2016年對非居民生活用水戶超計劃不足20%的，按標準水價1倍加價收費;超計劃20%以上不足40%的，按標準水價兩倍加價收費;超計劃40%以上的，按標準水價3倍加價收費。

再如，北京市自2016年5月起，上調非居民用水價格，城六區非居民用水價格調整為9.5元/立方米，其他區域非居民用水價格調整為9元/立方米。

各省市陸續出台相關政策推進農業水價改革

2016年1月21日，國務院辦公廳印發了《關於推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)，要求分級制定農業水價，探索實行分類水價，逐步推行分檔水價。

2016年5月28日，國家發展改革委、財政部、水利部、農業部聯合發布《關於貫徹落實

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