為什麼他們被「摘牌」？5A景區遇監管「剪刀手」

安全隱患嚴重、環境衛生差、旅遊設施和服務嚴重缺失、旅遊秩序混亂……國家旅遊局頻頻對嚴重不達標的5A級景區進行處理。（視覺中國/圖）

（本文首發於2017年6月8日《南方周末》）

2015年到2017年，14家5A級景區被國家旅遊局給予「嚴重警告」，3家5A景區被摘牌。從嚴重警告到直接摘牌，5A景區或將迎來密集「摘牌期」，而「有進有出」正是國際文化旅遊領域的基本規則。

5A景區複核專家組行動近乎「暗戰」。有時，專家出發前都不知要去暗訪哪個景區，到了機場才能看到檢查分組名單，此舉是為最大限度避免景區提前知道暗訪消息而做臨時功課。

每家景區中，總不乏遊客擺出「剪刀手」拍照留念。近年來，國家旅遊局也頻頻伸出「剪刀手」。

2017年5月26日，作為5A級景區的評審和複核監督機構，全國旅遊資源規劃開發質量評定委員會對河南省西峽伏牛山老界嶺·恐龍遺址園旅遊區、青海省青海湖兩家5A景區嚴重警告的決定，限期6個月整改。

「景區這幾天接到了好幾個遊客的電話，得知我們被國家警告了，問我們還開不開門，可以看出現在已經產生一些負面影響。」南陽西峽恐龍遺址園市場經理袁俊岩對南方周末記者說。

相比警告「剪刀手」，更為嚴重的是直接摘牌。當前，全國共有236家旅遊景點被評為5A級景區，已有被摘牌者。

早在2015年10月，山海關景區就被國家旅遊局撤銷5A級資質，成為國內首家被摘牌者。據媒體報道，摘牌後山海關區政協副主席楊小軍一夜未眠，區旅遊局長失聲痛哭，山海關老龍頭景區和區旅遊監察大隊負責人則被免職。

「現在事情還不明朗，不方便對外回應。」橘子洲景區主任彭志治婉拒了南方周末記者的採訪。2016年8月，長沙橘子洲景區被摘去了5A級標牌。

整改與摘牌似乎轉瞬之間。截至南方周末記者發稿時，全國共有三家5A景區被摘牌，包括山海關景區、長沙橘子洲景區以及重慶神龍峽景區，均未重新掛牌。

密集「警告摘牌期」來臨？

「我們知道消息的時間是和所有媒體一樣的。」青海湖管理局旅遊管理處一名負責人對南方周末記者說。2017年5月26日，她從國家旅遊局官網上看到了所屬景區被嚴重警告的消息。

根據國家旅遊局網站公示，青海湖景區存在諸多問題：廁所數量不足，分布不合理；景區內部交通接駁、標識系統、信息化建設、安全管理等達不到標準要求。

彼時，高原上的青海湖還在下雪，這份警告讓景區措手不及——青海湖景區管理局設在西寧市，只有到了旺季，工作人員才會陸續到湖區辦公。

青海湖管理局旅遊管理處一名負責人分析，國家旅遊局的專家可能是4月15日左右來景區暗訪的。因為青海湖景區季節性特別明顯，4月15日，景區工作人員才陸續上去，之前只有少數值班人員在湖區。

「畢竟是我們景區沒做好，有點疏忽了。」上述人士還透露，就在國家旅遊局通報前的4月14日，青海湖景區管理局剛剛召開了動員大會，主題正是對5A景區鞏固提升，尤其對廁所建設等做出相應部署。

國家旅遊局規劃財務司向南方周末記者提供的數據顯示，2016年到2017年，國家旅遊局對5A級景區組織開展質量等級複核，除摘牌外，被嚴重警告的5A級景區共有8家。早在2015年，國家旅遊局還開始對北京明十三陵等6家5A級景區給予嚴重警告。

短短三年間，14家5A級景區受到嚴重警告。其中，東北地區2例、華北地區2例、華東地區4例、華南地區3例、西部地區3例。雲南麗江古城，則兩度遭到嚴重警告。

對5A級景區予以警告，並非始於2015年。這種定期複查、警告限期整改的制度可追溯到2007年，也就是說隨著第一批5A級旅遊景區誕生。不過，此前並沒有向社會公開。

一位曾供職於5A景區評審部門的專家回憶，2012年，廣西灕江就因為環境混亂、小攤販整治問題受到警告整改，但這種通報都是通過旅遊系統層層下達的，並沒有公之於眾。

摘牌背後的「規則」

同樣，5A景區從嚴重警告到直接摘牌也經歷了一個複雜的過程。

此前，直接摘牌情況幾乎沒有，2015年山海關遭到摘牌後，5A景區才建立起「有進有出」循環，而橘子洲景區2016年被摘牌則被媒體解讀為「5A景區動態化管理和退出機制正式建立」。

「撤銷5A對地方是件大事，這關乎到一個城市的形象。」北京華漢旅規劃設計研究院副院長張燕渤說。

根據國家旅遊局2012年印發的《旅遊景區質量等級管理辦法》，被評選為A級的旅遊景區要進行定期監督檢查和複核，複核達不到要求的，將面臨簽發警告通知書、通報批評、降低或取消等級等處罰。

「國家旅遊局和各地複核普遍採取委託第三方專家組獨立暗訪方式。檢查組專家全部從國家旅遊局和各地景區評定專家庫中隨機抽取產生。」國家旅遊局規劃財務司如是回復南方周末記者。

作為5A級景區的評審和複核監督機構，全國旅遊資源規劃開發質量評定委員會由國家旅遊局規劃財務司負責管理。

「專家組每到一地，都以遊客身份深入到景區各個服務區域，對照A級景區質量等級標準各項要求和遊客投訴突出反映的問題線索，對景區的服務設施、服務質量、環境質量、市場秩序等進行全面檢查。」國家旅遊局規劃財務司在書面答覆中介紹道。

專家組的行動近乎「暗戰」。

「5A景區複核的保密工作做得還是很到位的。有時候專家甚至在出發前都不知道要去暗訪哪個景區，直到到了機場才能看到檢查分組名單。這樣做就是最大限度避免景區提前知道暗訪消息做臨時功課。」北京全景大觀旅遊規劃設計研究院院長馬有明告訴南方周末記者。

當然，景區也可以不參與這場「遊戲」，那只能退出5A景區的評選。至今，旅遊勝地敦煌莫高窟仍不是5A級景區。馬有明說，「如果把申報5A景區比做一場競爭遊戲，這個遊戲並不是強制性的。但你既然參與到遊戲中來，就得遵守規則。」

「這完全取決於地方政府對申報5A級景區的認識程度。並不排除有些景區認為自身的名氣和招牌已經夠大了，並不需要多添一個5A級景區的牌子。」張燕渤說。

一名曾在華北地區擔任評審專家的業內人士向南方周末記者回憶，最初開啟5A評選時，就連故宮博物院都不情願參評5A景區。在旅遊部門和故宮博物院反覆的溝通中，故宮博物院最終同意參評。

上述旅遊業內人士介紹，各地對「A」級逐漸重視，是由於高等級景區意味著更大的商業價值：不僅是門票價格調整的重要參照，也更易獲得金融機構貸款授信及相關專項建設資金。

撞上「廁所革命」槍口

「5A爭奪戰」的外部性很明顯，可敦促景區按照5A標準提升服務設施水平。《旅遊景區質量等級的劃分與評定》實施細則對景區交通、購物、安全、衛生等多項進行打分，滿分1000分，5A景區要求達到950分以上，4A景區的標準則是850分。

南方周末記者初步統計發現，14家5A景區被嚴重警告的原因，無外乎景區衛生差、交通混亂、設施不足、安全隱患、欺客宰客等問題，在嚴重警告通報中，景區往往存在多個問題。

其中，涉及「廁所革命」的有6例，均公佈於2016和2017年，佔到問題景區總數的四分之三；涉及「遊客中心功能缺失」的有7例，佔總數的一半。這意味著，遊客中心的旅遊服務功能被一些景區所忽視；涉及景區內部及周邊交通管理的有7例，尤其景區周邊無處停車、黃金周交通擁堵、黑車漫天要價等問題也經常見諸報端。當然，很多問題不能只歸咎於景區，交通問題往往依靠景區一家難以解決。

目前被摘牌的三家5A級景區均為直接受到摘牌處理，而對於何種情況會被嚴重警告、何種情況會被摘牌，目前還沒有具體標準。「這取決於複審專家如何定性。如果認定為問題非常惡劣，可能就直接摘牌了。」馬有明說。

除5A景區外，自2015年以來，國家旅遊局也公布了多起4A景區的處理結果。據國家旅遊局向南方周末記者提供的信息，僅2016年，受到取消等級、降級、嚴重警告、警告、通報批評等處理的4A級景區就多達367家。

南方周末記者根據官方公開資料統計發現，自2015年以來，共有71家4A級景區遭到摘牌處理，但只有21起對外公布了摘牌原因。其中12家存在廁所問題，集中體現在衛生差、布局不合理等，這幾乎佔據了被摘牌原因的半壁江山。

「影響景區A級評定的因素有很多，景區安全、交通、衛生、經營管理、環境保護等等，但是近年來國家旅遊部門狠抓廁所革命，如果此時被發現廁所不達標，那就是撞槍口上了。」張燕渤說。

為了推進廁所革命工作，國家旅遊局赴各地調研廁所革命超過100次，累計安排10.4億元支持各地廁所建設，旅遊發展基金重點向廁所革命傾斜。2017年5月26日，在第四次全國廁所革命推進大會上，國家旅遊局局長李金早就強調，廁所是我國旅遊業最突出的薄弱環節，推進廁所革命就是補旅遊短板。

「不服者」與「配合者」

面對旅遊監管部門嚴厲的警告甚至摘牌等措施，也有景區表示「不服」。

「大多數A級景區都能保持國家標準規定的旅遊服務軟硬體要求，但也有少數景區在進入A級尤其是4A、5A景區序列後，降低了標準，放鬆了要求，疏於管理，導致景區的管理水平、服務質量和生態環境明顯下降，甚至在旅遊安全、環境衛生、服務質量、市場秩序、環境保護等方面出現嚴重隱患或不達標情況。」國家旅遊局回復南方周末記者稱。

中華民族園正是「不服者」之一。2016年12月，該景區被取消4A等級後，在其官網掛出《致北京市旅遊委的公開信》，反駁稱北京市旅遊委指出的問題「與事實嚴重不符」。

不過，中華民族園的申辯並未得到旅遊監管部門的認可。根據公布的《旅遊景區質量等級劃分與評定》，中華民族園最終得分750分，而4A景區則必須達到850分以上。

「所有的證據都拍了照片，有照片為證。」中國社科院旅遊研究中心副主任戴學峰對南方周末記者說。

不過，當前3家被摘牌的5A景區並沒有出現「不服者」，均在積極整改之中，甚至已經完成整改。

「硬體方面的改善現在已經完成了，軟體方面的改善一直在持續完善。」重慶神龍峽景區綜合辦公室一名工作人員對南方周末記者說。2016年12月，重慶神龍峽被摘牌，對於何時復牌，「目前還沒有明確的說法」。

山海關景區整改工作進展順利。中國社科院旅遊研究中心副主任戴學峰說，該景區整改中不僅新換負責人，還解決了一些長期影響景區發展的痼疾，比如內部承包、門票混亂、欺詐遊客等。當前，山海關已重新申請5A景區。

被警告的青海湖景區已開始全面整改。「我們的整改不會是單獨只針對廁所問題，而會是一個全面的整改和排查。」青海湖管理局旅遊管理處一位人士說。

5A級景區摘牌令，也引領旅遊行業建立「有進有出」的管理機制。據南方周末記者了解，由建設部門評選產生的「國家級風景名勝區」、林業局確定的「國家級森林公園」、 國土資源部主導的「國家地質公園」等均在試水建立「有進有出」的管理機制。

2016年2月，福建龍湖山、廣東東海島、河北石佛等3處國家級森林公園，因保護不利等原因被國家林業局摘牌，這也是首次國家級森林公園被撤銷「封號」。

「有進有出」，這也是國際文化旅遊領域的基本規則。多年前，「世界自然與文化遺產」名錄就明確規定：如果保護不利，入選者將被列為「瀕危遺產」，直至除名。

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！