中國農業走規模化經營道路風險巨大
農業土地「規模化經營」風險巨大(全文)：（4-1）
李尚勇
【導讀】中國現階段大力推進農業土地規模經營，更多的是代表非農產業資本和地方權力及其利益集團急切向農業領域擴張的願望。
1、通過土地規模經營解決三農問題的思路有嚴重問題
中國農業勞動力人均耕地很少（2009年中國農村家庭土地經營規模僅有2.26畝∕人，許多土地更少的地方人均僅有幾分地）[1]，如果單純從提高農業勞動生產率的角度看，農業土地規模經營立竿見影，再加上前述歐美國家農業土地規模經營的完美市場邏輯，中國主流經濟學認定減少農業勞動力，實行土地規模經營，是解決中國農業和農民問題的基本方法。多年以前，筆者也曾經被這種似是而非的理論所迷惑，也錯誤地認為「解決農民問題的根本辦法就是極大地減少農民」。
主張「第三次土地革命」的人說：「農民不可能靠種小片土地致富，他們只有種上1000畝而不是1畝或者10畝土地，收入才有可能大大增加」[2]
上述理論的錯誤在於：（1）那些提煉「農業土地規模經營完美市場邏輯」的理論家們只看見（或者故意只看見）農業土地關係變化的一個方面，即土地兼并和集中，而忽視了另一個方面，即大量小農並沒有在土地兼并和集中過程中消失。[3]在極左思維主導下編撰的世界經濟史中，學者們往往遵循「土地兼并集中—土地規模經營—形成並發展資本主義農業」這一公式去組織歷史材料，進而論證農業中的資本主義生產關係。但是，仔細分析他們提供的歷史數據就會發現，除少數國家（如加拿大、美國、英國等）以外，他們提供的土地規模經營的比例都不大，從他們的數據反推，就會得出「小農數量龐大」的結論。在許多國家，例如歐盟幾國（法國、荷蘭、義大利等）、日本、韓國和中國台灣地區，即使實現了農業現代化，幾乎還是「小農遍天下」。
（2）毫無疑問，解決中國農業和農民問題的根本辦法在於農業產業化和現代化，然而農業產業化和現代化並不必然與土地集中、土地規模經營相聯繫。根據國際經驗，農業產業化和現代化除了土地規模經營這條雖然經濟但社會弊端很大的道路以外，還有通過農民合作社將小農經濟納入產業化軌道一條路。如今，已經或者大體實現了農業產業化和現代化的國家和地區的大面積成功經驗表明，農業產業化和現代化並不需要以消滅小農為條件，相反，各主要發達國家都是在小農數量眾多、有些國家甚至是在小農遍天下的情況下實現了農業產業化和現代化。[4]
（3）「農業土地規模經營完美市場邏輯」的一個理論前提是，城市化進程會同步消化和吸收因土地集中和土地規模經營而形成的「失地農民—農業過剩人口」。但是，從根本上說，這個理論前提從來就不成立，或者說從來就不曾存在過。在世界近現代史上，各國土地兼并和集中形成的「失地農民—農業過剩人口」從來就不曾被各自的城市化進程所消化，他們或者被城市經濟「邊緣化」，陷入困境，淪為貧困人口，或者被自己國家通過各種方式和途徑轉移到邊遠地區，甚至被轉移到本土以外的殖民地。二戰以後，由於殖民體系瓦解，各國人口膨脹，轉移「失地農民—農業過剩人口」的後一條路被完全堵死，大量「失地農民—農業過剩人口」只有湧向城市求生存一條路。
因此，在現代社會條件下，在沒有可能大規模向外部轉移過剩人口的情況下，人為推進農業土地規模經營只能迫使「失地農民—農業過剩人口」，放棄低成本生活方式和低成本發展方式，湧向城市求生存，由於主客觀因素限止，大多數失地農民很難真正溶入城市經濟，其結果只有被城市經濟「邊緣化」並陷入貧困這一種結局。
自稱「走遍了亞非拉，走遍了發展中國家」的三農專家溫鐵軍曾撰文指出，那些按照西方理論邏輯踐行農業土地規模經營的所謂新興經濟體國家，「無一不是貧富兩極分化，農村貧困地區游擊戰，城市貧民窟黑幫泛濫，甚至走向恐怖主義」。其中，印度「有1/3農民沒有土地」，「出現了農村游擊隊和城市貧民窟」；墨西哥有「長達10年的農民游擊隊」；巴西「有全國性的飢餓和大規模的『無地農民運動』，而且每個大城市都有幾個百萬人集聚的大型貧民窟！」[5]
（4）從本質上說，企圖通過土地規模經營解決三農問題（實質上就是延續粗放式經濟發展模式），就是繼續走犧牲三農利益推進工業化和城市化的老路，這與中國在經濟發展第三階段，工業反哺農業、城市反哺農村的戰略意圖背道而馳。1970年代，一些發展經濟學家也曾對早期重工輕農的思想進行了反思，他們依據發展中國家戰後二、三十年的發展經驗和教訓總結說，「早期有一種簡單的看法：隨著經濟的發展，從事農業的人數將急劇減少，這種看法是不對的。正確的政策導嚮應當是：每一單位土地應在符合經濟效益的原則下，儘可能地吸收或保留更多的勞動力，以減小鄉—城人口流動的推出（push out）力量，從而減輕城市化過程中就業問題的壓力。」[6]
2、中國土地規模經營正在快速推進
目前，中國農業土地規模經營事實上正在推進之中，有些地方甚至在快速推進。概括起來，大致有以下三種形類型：（1）農民承包土地易主。這主要是地方政府通過諸如整理土地、集中居住、置換身份和土地換社保之類的辦法，誘導或強迫農民放棄土地。
（2）非農產業資本（包括大量外資）在地方政府的主導、倡導或配合下，通過所謂「公司＋農戶」、龍頭企業、土地入股和假合作社等形式，大規模租種農民土地，將農民從土地「剝離」。
（3）在農村內部出現了兩種性質的土地集中，一種是農民內部的土地流轉，即土地往農業經營大戶集中，這裡事實上有自願和被迫兩種情況，但是外人很難區分；另一種是農村基層官員（包括村官）和農村地方勢力巧取豪奪，侵佔農民的承包土地。「酷6網」一段由記者拍攝的視頻顯示，廣東省東源縣一村主任強佔村民水田受阻，帶人砸了村民的家。[7]
非常明顯，非農產業資本在中國非農領域的擴張已經基本完成，爾後，當農業已經具備投資價值或農業利潤能夠被接受時，非農產業資本就會「以氣宇軒昂的狀態」進入農業領域，蠶食農業資源，以攫取更多利潤。這與那些先行工業化國家的近現代歷史非常類似。因此，在本質上，中國現階段大力推進農業土地規模經營，更多的是代表非農產業資本和地方權力及其利益集團急切向農業領域擴張的願望。
正是在這種願望驅使下，地方政府和非農產業資本盯上了農民的兩樣東西，一是承包地，一是宅基地。早先，他們更多地是先蠶食承包地，再轉向宅基地；後來，更多的地方政府先向宅基地下手（如「集中居住」），先讓農戶耕種不便，再伺機向其承包地下手；如今，更多的地方政府同時向承包地和宅基地下手。
雖然，社會經濟的進步（最先表現為工業化和城市化）會自然推進農業的適度土地集中和適度合理土地規模經營，但是，中國地方政府，尤其是低級別地方政府推進的以「GDP至上」為核心的非理性城市化、城鎮化和以農業企業為主的農業產業化，已將太多的農民逼向了絕境。正因為如此，人們已經很難嚴格區分並界定，哪些是因為經濟進步而帶來的社會公正所能夠容忍的合理土地集中，哪些是地方權貴、貪婪資本和農村地方勢力對農民土地的巧取豪奪。
多年以前，筆者只要有機會面向農民和村官講課，就會告訴他們，千萬保住自己的土地，誰來也別賣。最近讀到溫鐵軍的新書《告別百年激進》，發現他也持這種觀點。他在各地演講時，也會提醒：「在座如果有誰家還是農村的，請千萬告訴家鄉父老，無論誰來要你家那塊地，別給！」。[8]
3、地方政府強力推進土地流轉的做法令人擔憂
按照決策層最初設置的制度框架，農民承包土地流轉，原則上由農民「自主自願」在村社內部進行（中共中央：《關於一九八四年農村工作的通知》）[9]，後來，出於有限推進土地規模經營的考慮，政策逐步放寬，並逐漸演變為按照「依法自願有償原則」進行。地方政府顯然不滿意承包土地的自發流轉，不滿意土地流轉僅限於村社內部進行，也不滿意由農民主導的土地流轉規模，甚至也對過於嚴苛的土地用途管理持有異議，而極富彈性的「依法自願有償原則」具有很大的操作空間，於是有地方政府試著突破原有的制度框架。當這些「擦邊球」並沒有招致批評或者任何嚴重後果，反而受到鼓勵或默許以後，更多的地方政府開始效仿。
目前更進一步，越來越多的地方政府傾向於由政府自己直接充當土地流轉主體。地方政府利用公共政策資源，快速推進土地流轉，並強調「整體推進、集中成片、規模打造」，強調流轉的經濟效益，甚至直接以農民市民化作為配套。
在具體操作上，一般由地方政府出資組建的國有公司充當土地流轉「自營商」，先通過一系列政策措施誘導、強迫或變相強迫農民向其流轉土地，然後再以農業招商形式將土地轉包出去。當然，地方政府通常對增加建設用地更感興趣，因此，對於相當一部分地方政府來說，做土地流轉文章是為了增加城市建設用地，而農業土地規模經營只是這篇文章的副產品而已（對於土地的有效利用而言，這種情況很惡劣，因為，這往往意味著粗放式使用農用土地）。為此，土地流轉必然要指向農民的宅基地，且必然要求承包土地流轉捆綁宅基地整理、集中或置換，甚至出現了「雙放棄」之類的置換農民身份的地方政策。
分散居住的農民把宅基地置換並上交給當地政府，當地政府將其恢復為耕地，這樣農村的耕地就多出來了。在國家對地方耕地面積總量控制、總量平衡的政策下，地方政府就可以在城市周邊或者擬建工業區置換出同樣面積的耕地用於城市房地產開發或者工商業建設。
「據我們的調研，試點地實際上是將宅基地置換成本、土地流轉兩種成本和工商用地開發、土地流轉兩種收入混在一起核算，資金來源都是財政資金和銀行貸款」；「實際依靠承包地流轉後農業招商的收入，即使一步到位，也遠不能實現資金平衡」；「調研中得知，實際上政府公司存在30～50%的資金缺口，平衡資金缺口的希望被寄托在變相改變流出土地（的）農業用途上」，即將農業用地合法或准合法轉變為工商業和房地產建設用地，例如「以搞觀光農業為名開發旅遊，以搞設施農業為名開發房地產」。[10]
試點地有關官員說得更直白：「只要不改變土地的用途，沒有將土地水泥化，或採取其他方式的固化，使得農地無法恢復，以租代征的方式進行農地的流轉就不能算是違規」。[11]
為了達到土地大規模集中成片長期流轉和增加城市建設用地的目的，地方政府往往採取一些經濟手段甚至「超經濟手段」，例如在農業政策、土地流轉補償、轉移就業、城鎮入戶和社會保障等方面，強有力地影響農民的土地流轉機會成本，誘導甚至變相強迫農民就範。
另一方面，一些地方政府沿用一些傳統的行政和經濟手段強力影響農業土地流轉。例如，有些地方政府給基層下達土地流轉任務。筆者手中的資料顯示，一些農業區縣給下屬所有鄉鎮都下達了土地流轉任務，這些任務一般為每年幾百上千畝，多的有幾千畝。
青島市政府的有關文件顯示，青島市農業土地規模經營的總體目標是，「到2015年，全市農村土地適度規模經營總面積佔耕地面積的比重達到30%以上。」[12]
再如，河南省許昌某縣級市出台財政政策強力支持農業土地流轉。其文件規定，從2010年起，對流轉土地進行集中連片規模經營面積達到200畝及以上，流轉期限在5年及以上，租金在800～1200元·年∕畝之間，純糧食生產經營的，按每畝200元給予農業業主一次性補貼，從事種植業相關產業的（林業除外），按每畝給予業主100元的補貼，同時給予村委會一次性每畝50元的補助；對新增面積1000畝以上、租期在5年以上並符合前款條件的土地流轉項目，對農業業主的補貼標準提高到每年200元∕畝，並且第一、第五年再增加100元∕畝；對整村或整組所有土地全部流轉的，承包期前5年，按照流轉出的土地面積，對整村或整組村民給予一定補助。[13]
（待續）
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農業土地「規模化經營」風險巨大（全文）：
四、中國農業走規模化經營道路風險巨大
五、有關土地規模經營的若干錯誤見解
六、科學界定「適度規模經營」
參考文獻（略）
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