設計施工總承包模式在深圳地鐵11號線建設應用的情況調研

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來源：工程總承包之家（ID:EPCJYLT）

文案：劉磊磊 美編：李子怡 宣傳：聶常山

本文音頻1.45M，我就把你給聽了

（一）

傳統市場模式存在的突出問題

「十三五」規劃綱要明確要求：以提高發展質量和效益為中心，以供給側結構性改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式。

建築業在國民經濟中的作用十分突出，2015年全國建築業總產值達到18.08萬億元、從業者超過5000萬人，是名副其實的支柱產業，對推進城鄉建設快速發展、改善人居環境、提高人民群眾物質文化生活水平都至關重要。

在新形勢下，建築業發展的機遇和挑戰並存，必須加大供給側結構性改革力度，儘快適應和引領經濟發展新常態。

推進公共投資項目供給側結構改革，關鍵在於轉變發展方式：

一是建設模式轉變，即在節能、節地、節水、節材和環境保護基礎上，體現科學發展、和諧發展、安全發展的要求；

二是市場模式轉變。

目前，我國建設市場有兩種模式並存：

一種是傳統的沿革於計劃經濟條件下的模式，即建設單位分別對應勘察、設計、施工、監理等多個企業；

一種是從1987年推行魯布革經驗開始引入的，國際上比較普遍採用的總承包模式，即建設單位在工程實施階段只對應一個設計施工總承包單位。

從微觀經濟學的基本原理來看，傳統模式是「花別人的錢辦別人的事」，勘察、設計、施工、監理單位缺乏優化設計、降低成本、縮短工期的根本動因，其效果必然是客觀上既不講節約也不講效率，有悖於市場經濟的規律；

設計施工總承包模式則是「花自己的錢辦自己的事」，一旦總承包中標，通過一次性定價，總包單位可單獨或與業主共享優化設計、降低成本、縮短工期所帶來的效益，使得總包單位有動因既講節約又講效率。

傳統模式的運作機制決定了在設計、施工與建設單位的雙邊三方博弈中，往往中標前建設方是強者，壓級壓價、肢解總包、強行分包；

建設中設計或施工方是強者，千方百計通過變更和洽商追加投資，因其動因和利益就在於追加投資，最終導致項目突破概算、超期嚴重，成本難以有效控制。

在市場監管中發現，採用傳統模式的建設單位的部門利益嚴重，腐敗問題時有發生，造成公共資產浪費。此外，由於傳統模式中設計、施工單位分立，不能整合為優化設計、降低成本、縮短工期的利益主體，既不利於科技創新、管理創新，也不利於「走出去」戰略的實施，嚴重製約了公共投資項目特別是房屋和市政基礎設施項目供給側結構改革的推進，必須要從轉型發展的高度來認識和破解。

（二）

推行設計施工總承包模式的顯著經濟社會效益

深圳地鐵11號線全長52公里，車站18座，工程總投資313億元。經深圳市政府通過公開招標確定中國中鐵作為該項目總承包單位，履行設計施工總承包+融資等職責。深圳地鐵11號線項目是繼深圳地鐵5號線項目後又一次成功採用設計施工總承包模式的軌道交通項目。

通過調研，我們認為深圳地鐵11號線採用設計施工總承包模式實現了「三個有利於」。

（一）有利於又好又省又快建設。

總承包模式採用固定總價合同的方式，合同簽訂後，總承包商的報價即為項目的固定總價，實行總價包死。這就迫使總承包單位必須通過優化設計、縮短工期、節省投資來產生效益，有動因追求又好又省又快，從根本上杜絕了傳統模式下設計方和施工方「低價中標，高價結算」的發生。

深圳地鐵11號線設計施工總承包以下浮工程概算11.4%的固定總價合同中標，而採用傳統模式的1號線、3號線的結算價均追加約15%，兩者相比，11號線至少節約了15%的投資。

為實現深圳地鐵11號線的又好又省又快建設，中國中鐵採取了以下措施：

一是統籌設計施工優勢。

實施多層次全覆蓋的設計施工一體化管理，實現項目全過程設計與施工的「無縫對接」，使設計方案能夠與先進的施工技術、工藝和方法結合起來，確保設計方案更合理，更具針對性。

二是實施扁平化管理。

全線推行「項目公司各標段項目經理部」的兩級管理體系，精簡管理層級，縮短管理鏈條，既保證了政令暢通，又減少了管理成本。

三是推行新技術。

共推廣使用新技術、新工藝共20餘項，研發使用專利11項，在有效提高工程質量的同時，還縮短了工期。

深圳市地鐵11號線項目，土建部分工期僅有32個月，相比較採用傳統模式的深圳1號線（長度僅為其1/3左右，但工期42個月）、廣州1號線（長度也是其1/3左右，工期60個月）、北京5號線（長度約為其一半，工期44個月）、上海6號線（長度是其2/3左右，工期50個月），在建設里程最長的情況下，工期縮短了24%～47%，效果十分明顯。

（二）有利於建築業企業核心能力的提升和做強做大。

工程總承包模式可以促進建築業企業集成化發展，有效提升綜合服務能力。

中國中鐵通過參與深圳市地鐵5號線、11號線等一批工程總承包項目，充分整合內部設計、施工、科研等力量，企業組織機構更為科學、管理體系更為健全、人才儲備更為充沛，與其他企業相比，在全產業鏈集成、核心技術應用、統籌管理等方面具備一定優勢，形成了企業新的核心競爭力，在工程管理上與國際通行模式接軌，有效增強國內國際兩個市場的競爭力，推動企業進一步做強做大。

（三）有利於公共投資項目監管方式創新有效杜絕腐敗。

在傳統模式中，建設單位往往部門利益嚴重，腐敗問題時有發生，容易造成國家財產浪費。

對政府投資項目採取工程總承包模式，原有的政府職能分工和工程項目審批制度等都要做相應調整和優化，在審批環節和監管環節上，都要採取新的管理方式，建設單位從項目細部管理轉為對工程建設的總體監管，精簡了管理機構，切斷了涉及自身的利益鏈條，有效避免權責不清產生的腐敗問題。

（三）

制約設計施工總承包模式發展的主要矛盾

目前，設計施工總承包模式在我國的工業項目以及部分鐵道、交通、水利項目中推行較為順利，一般均可比同類型傳統項目節省投資10%～15%，工期一般可縮短10%～30%，質量也能得到有效控制，在節約資源、節省投資、縮短工期、保證質量安全等方面顯示了明顯優勢，取得了顯著成效。

但總體上看，我國實行設計施工總承包模式的項目還偏少，尤其是公共投資的房屋建築和市政基礎設施項目中推行緩慢。據有關研究資料顯示，截至2015年底，我國設計施工總承包的合同佔比不到2%，而歐美等發達國家已達到30%以上。

設計施工總承包模式在房屋建築工程，特別是公共建築和市政基礎設施工程建設中推行緩慢，究其原因，除了政策和技術方面等方法論層面外，主要矛盾還在於認識論層面，核心就是要不要推進的問題，矛盾的主要方面是地方政府投資管理方式不能適應總承包模式的推行。

工業項目投資方式的改革已非常普遍，之所以能夠推廣關鍵在於其投資管理是企業行為，企業在商言商，追求效益，如石化、電力、鋼鐵等行業，必然要求優化設計、降低成本、縮短工期，要求「交鑰匙」和「達產」。

部分鐵道、交通、水利項目之所以能夠開展總承包模式，在於其政府投資主體單一，認識論的問題聚焦相對容易，即只要項目的最高決策領導意識到開展總承包模式的重要性，矛盾就能迎刃而解。

相比較而言，公共投資建築和市政基礎設施工程，其事權、財權均在地方政府，由於投資主體複雜，利益交織，對推行總承包模式，往往相互觀望，思維發散，動因始終不強。

當然，也不排除一些建設單位的個別人或個別團體從自身利益考慮，人為排斥新模式，其慣用思維就是從方法論層面找總承包模式在推進過程中的缺陷或不足，而不是從認識論層面來主動提高認識。可以看出，如何引導和推動各地邁出公共投資項目總承包模式的第一步，將是有關部門要突出解決的問題。

（四）

意見建議

中共中央、國務院《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》明確要求：「深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制。」通過調研，我們就如何推動總承包模式發展提出以下兩點建議：

（一）在我國現有工程建設體制基礎上推動市場模式轉變，要突出在認識論層面統一思想，不解決這一根本性問題，枉論市場模式的改革。

建議圍繞「以市場模式轉變促進公共投資項目供給側結構改革」這一主題加大宣傳力度，包括必要性、可行性、經濟性等，集中回答「為什麼」的問題，促使各方面形成共識，解決認識論層面的問題。我國深圳等地在推行設計施工總承包模式上已試點多年，並取得了成功經驗。

要及時總結和推廣這些城市經驗做法，發揮示範引領作用，擴大設計施工總承包模式的影響力。

（二）在各方面統一認識後，要儘快搞好推進設計施工總承包模式的頂層制度設計，加快健全與該方式相適應的招標投標、開工許可、分包管理、工程造價、竣工驗收等制度，集中回答「如何做」的問題，並支持大型設計、施工單位通過調整組織機構、健全管理體系，加強人才培養，發展設計施工總承包，解決方法論層面的問題。

建議：

一是關注深圳市在這方面的試點經驗。

二是關注在PPP項目推進過程中，由於引入社會資本，迫使項目公司在商言商，可能會積極嘗試設計施工總承包模式的創新實踐。

作者：王鐵宏 信息來源：中國建設報

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