馬勇：公益訴訟中環境損害擔責面臨的困境

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編者按

本公號設置專欄，不定期推送2017年5月5日「環境損害擔責原則制度化研討會」的系列發言稿。本文系中國綠髮會副秘書長馬勇所作的會議發言，已獲作者審閱並授權，現予以推送，以饗讀者。

非常感謝能夠參加這樣一個會議。在上次綠髮會關於環保法評估的會議上，楊總也提出了環境損害擔責制度的看法，後來我們微信公眾號上也印發了他的文章。我們對這一點非常認可、也非常贊同推動環境損害擔責制度，我們在實踐當中感受是這刻不容緩，而且是必須要做的。今天上午各位專家從理論各個方面進行探討；當然從現在來看，可能理論方面也有很多扯不明白的地方，扯不明白的地方慢慢扯。作為實務部門來講，我們要在實踐當中進行落實。跟環境公益訴訟一樣，沒有法律規定的時候我們去試，落地之後有什麼樣的效果，會出什麼樣的問題，最終把這些試點總結經驗、提出建議，讓立法以及政策方面能夠落實。環境損害擔責這一點，目前在《環境保護法》當中有所規定，怎麼樣把研究真正落到實處，現在來看問題非常突出。

今天給我一個機會讓我講一些體會，結合自己的思考提出一些問題，有很多的問題對於我們來講在實際當中也是無解的，也急需要理論的支持，當然在理論支持目前正在探討的時候，可能越多的推進、發展也有助於我們理論的理清。

我從五個方面談一下看法：

第一，我們提出環境損害擔責。這個責任從上午來看更多還是民事責任，刑事責任和行政責任是另外一回事。要解決目前違法成本低，守法成本高的現實。這個角度來說首當其衝面對的問題，就是誰來承擔損害賠償的責任？就是誰是這個主體？上午已經有專家提到了，當然了，肯定是污染或破壞的實施者，但現實當中有很多的案件可能還不是這樣。前一個階段，常州案的判決引起了大家廣泛的關注。就常州市本身來講，還是非常複雜的。兩起訴訟，針對公益提起訴訟，一個是針對修復企業提起的訴訟。這個問題現在仍然沒有解決，包括這個判決當中也出現了。說這個生產企業很長時間之前把這個地塊交給政府，政府已經收走了，政府又讓修復企業弄了之後，又賣走蓋學校。這當中政府有沒有責任？現在這個判決當中明確表現出來的是，因為政府已經收走了，這個責任就不應該由企業來承擔了，所以要判環保組織者敗訴。這個過程當中政府有沒有責任？這個土地是污染了嗎？達到了什麼程度？收儲了之後把這個土地再轉讓給修復企業，是以什麼樣的價格轉讓？誰組織投標？誰進行最終拍板？我們想這個非常重要。未來把它寫到法律當中也好，寫到規範當中也好，一定要解決這個過程當中誰來負責任的問題。因為環境的案件，雖然有的時候看起來是很小的一個案子，但是最終法律責任是很複雜。昨天晚上還有一個公益訴訟的被告，跟我們也談起來了。他們是涉及到重金屬的企業，結果他們請的一家公司有資質，但是作業的過程當中企業裡面的負責個人作主，把這個偷偷交給一個沒有資質的機構做了，出事了。污染水源了，他們成被告了，覺得非常冤。誰來承擔環境損害責任這一塊，誰來擔責，可能也要建立一個很好的制度。這個過程當中企業是什麼責任？是不是要打破以往的原則，是不是要對前面法律責任進行追溯？另外，有承擔的主體，誰讓這個主體付出代價，就是誰來提起這樣的訴訟，或者誰來進行索賠？當然私益訴訟很簡單，但是私益訴訟的問題也不少，後面會講到。我們重點講公益訴訟，公益訴訟的主體來看，在座嘉賓交流慢慢感覺到公益訴訟關於訴訟主體這一塊有點亂了，現在有社會組織提起的公益訴訟，有檢察院提起的公益訴訟。檢察院不僅僅提民事公益訴訟，社會組織絕大多數是環境民事訴訟，環境公益訴訟也只是試一試，非常難，現在又出來了省級政府可以提起公益訴訟，每一個訴訟是什麼樣的性質？江蘇出了一個案子省級政府和當地政府一起提起的公益訴訟，那這是不是一個公益訴訟？如果是一個公益訴訟，那它公益的目的在哪兒？政府作為環保的主體方，地方政府對轄區質量負責這本身就是你的責任，你行政責任處理不好，提起民事的索賠，索賠最後這個錢是裝到自己兜裡面的，這是不是一個公益訴訟？從主體來講，檢察院能否提起民事公益訴訟？行政公益訴訟這個機制怎麼樣設置，允不允許社會組織提起行政的公益訴訟？還有，法理上來講個人可不可以提起公益訴訟。目前這個階段，個人可能沒有條件，沒有能夠進行公益訴訟。跟我們做環保法修改的時候，咱們不是說沒有條件、沒有能力就否定人家的資格，你覺得他沒有條件、沒有這個能力，但是有幫他的人，他可以聘請專業的律師來做，律師就是干這個活的，完全可以幫他提起很專業的公益訴訟，這個無可厚非。提起訴訟進行索賠的主體怎麼樣設置，這些索賠的性質怎麼樣劃分，剛才也有人講到，這個順位怎麼樣解決？

第三，既然有了人提起，怎麼量化損害的程度？達到了什麼樣的程度？地下水污染、大氣、土壤等等怎麼樣量化？我當時在中央兩會的時候，有一個提公益訴訟和一個私益訴訟要求法律援助，我們做的一個法律援助是山東淄博的一個人，就是因為對損害賠償的鑒定不滿，那個私益訴訟打了21年，我離開的時候還沒有結束。他從40歲打到60歲，還沒有結束，就是對損害鑒定評估雙方都不認可。因為他是果樹的污染，今天做了一個鑒定，鑒定意見差不多到明年才出來，周而復始。另外，財產的損失相對好說一些，環境污染對人身損害的認定非常難的。我們有幾個訴訟當事人因為涉癌的污染，即汞污染而得了癌症，公認科學研究來講，那就是癌症重要的誘引，但是因為沒有機構，沒有人給他出具因果關係的證明，法院就不會採信，最後就敗訴了。如果就安全規則來講要100%的責任，因為有一些重要的誘引，你給他判一個60%維護他本身應有權利也是無可厚非，現在這一塊非常難突破。公益訴訟也是一樣，上午孫老師也講了有這樣的案例產生，評估成本很大。怎麼辦？

評估損害金額出來了，修復工作怎麼樣做？是他自己做還是請另外的機構？自己做是什麼樣的方式？請另外一個機構是什麼方式？這個資金歸屬怎麼樣做？歸納五個方面的指導。第一，直接打入財政帳戶，第二，財政成立專項資金帳戶，第三，放到法院執行帳戶。還有兩個社會化方式，一個是基金會成立專項基金，一個是探索用信託的方式來做。現在法律沒有明確規定，這個大家都在嘗試，各有說法，但是總體來講社會化的試點效果比財政優越得多。很多錢進了財政就是睡大覺，拿不出來進行修復、恢復和治理，那你打這個訴訟有什麼用？這個制度怎麼樣設置和勾劃，也是我們這個課題很重要的方面。

另外，現在有一個關於期間損失的問題。我個人認為期間損失還是有一些問題，在準確以及客觀性方面還是存在著問題的。可能今天這個手機值一百塊錢，一年之後可能這個手機就值十塊錢了。期間損失是破壞了到修復好的這個時間代價，怎麼樣量化，考慮了這個因素嗎？

誰修復以及治理，到沒有達到對環境治理以及很好修復的效果，這一塊也沒有機制的設置。如果沒有機制設置，正好是我們這個課題來專門研究的方向。這目前公益訴訟很少涉及到，我們有一些判決出來了，但是極少環境公益訴訟在這些方面做，基本上沒有。有一些過往的案件，沒有涉及到損害金額的有這些方面。現在有涉及到損害金額直接組織嚴格的實施，要讓第三方幫助他做治理的案例非常少。總體上有幾個不成熟的建議，一個是自己的體會，體會出來了一些問題，供天寶你們研究。操作性上來講，遠期來講我也很贊成提一個環境責任法，當然這是最好的。但是這個過程非常慢，一個《環境法》的修改可能是20、30年，別說我們再提一個新法再修，這非常難。但是操作性上來講，抓住一些修法的機會或者立法的機會。《土壤污染防治法》第一次上會，把我們的機制設置、加入到這些方面可能有操作性。另外，最高法在這些方面也在做環境司法解釋的制定、修改，如果說利用這些機會把一些內容加進去，可能也是一個很好的契機。我的發言就到這兒，謝謝。

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