樊綱：當務之急是發展大城市

過去一年多，中國房地產市場經歷了一輪兩極分化的異常波動。少數特大城市和大城市房價地價飛漲；與此同時，三四線城市高喊去庫存，但房子賣不出去。這暴露出一個重要的政策性原因，我們的「城鎮化」戰略導致了兩極分化。

中國從來不說「城市化」，而是說「城鎮化」。不同的提法代表著不同的政策。改革開放以來，中國一直實行嚴格控制大城市規模、大力發展中小城鎮的「城鎮化」政策。這誠然對城市間與城鄉協調有積極作用，但也引發諸多問題。

嚴格控制大城市規模，土地供應受到限制，人口又不斷湧入，引發房價地價飆漲。房價經歷一系列調控也不降低，是因一直沒有實質增加供給，只是抑制需求，但人口還在不斷進來，需求還在不斷增長。鼓勵中小城鎮發展，土地敞開供應，但是人口又不斷流失，結果是房地產庫存高企。

我們應該重新反思大城市和小城市的關係。中國正處在人口向中心城市聚集的階段，限制大城市而鼓勵發展小城鎮不符合當前的自然規律。

大城市更好

城市化是人口遷移過程中理性選擇的結果，在工業化和城市化快速發展階段，人口不斷向大城市集聚是基本規律。

從世界範圍看，大城市化的趨勢從未停止。1950年全球超過500萬人的城市只有7個，2015年增加到73個。日本60%的人口在關東、關西都市區，韓國50%的人口在首爾都市區。1950-2015年，全球生活在1000萬人以上規模城市的人口占城市人口的比重從3.2%提高到11.9%，生活在100萬-500萬、50萬-100萬規模城市的人口所佔比重上升了3.9%和0.6%，但是生活在50萬以下規模城市的人口所佔比重下降了7%。

中國儘管一直限制大城市的人口流入，但是1990-2015年中國城區常住人口在500萬人以上的城市，從2個增加到16個。2009-2014年，中國35個一二線城市的人口共增加3778萬人，其中前15個大城市增加了3010萬人，約佔80%。

城市化的基本好處是獲得產業聚集和人口聚集所帶來的規模效益。人為什麼要遷移、選擇向哪裡遷移，考慮的主要是就業、收入、生活、公共服務等。在這些方面，大城市都具有明顯的優勢。

最早出現的企業是鄉鎮工業。但分散的鄉村不具備聚集效應，村村搞基礎設施等的成本太高。於是鄉鎮企業進入到城市的開發區，它的基礎設施不僅便宜，而且更健全、更齊備，信息、人才、市場條件等也更優越。

大城市可以更集中地提供各類基礎設施，從而聚集更多的產業和企業，於是企業又往大城市遷移，形成更專業的分工，提供更多就業和更高收入。大城市是創新資源和人才最集中、創新活動最活躍最容易成功的區域，從而持續推動經濟增長。美國的創新資源都集中在矽谷、洛杉磯、紐約等大都市區。

此外，大城市能聚集優質的教育醫療等公共服務和生活條件。具有更公平的市場競爭環境和通暢的上升通道，能為年輕人提供更多實現夢想的機會。更有利於服務業和文化時尚產業的發展，這成為吸引年輕人的重要因素。即便在污染治理和垃圾處理等方面，大城市也因為規模效益而具有明顯優勢。

但是，我們總是希望人們從農村遷移出來，都到小城市中去。現實中很多產業和企業卻並沒有到小城市去，相反，小城市的企業都往大城市搬。人們也就跟著湧向大城市。

政策偏差的後果

在目前的大城市化階段，卻實行「城鎮化」的發展思路，已經引發了一系列的問題。

人為限制大城市的發展，總想改變規律而不是順應規律，設定城市人口調控目標，致使每次的規劃都「小而又小」，今天定了規劃，明天就被突破的例子比比皆是。

一方面，特大城市的用地、基礎設施、公共服務等根據人口規劃設定，但是人口流入遠超規劃預期，導致房價高企、交通擁堵、教育醫療短缺，外來人口甚至無法享受一些基本公共服務。有的城市六年前提出只能養活800萬人，結果現在達到了2100萬人，這個城市肯定會出現各種供求關係緊張。

部分學者、官員認為，這些「大城市病」是由於人多，從而支持限制大城市人口增長。但很大程度上其實是因為逆反規律造成的。

另一方面，優先發展中小城市和小城鎮並不能改變其人口流失的情況，由於條件所限，產業發展不起來，無法提供足夠的就業，人口就不斷流失。2009-2014年，在232個地級市中，人口減少的有85個，佔36.6%，共減少1314萬人。

前述房地產市場的兩極分化就是城鎮化思路帶來的不良後果。

優先發展中小城市和小城鎮也會導致生產效率的降低。不斷加大對小城鎮的支持，導致部分農民工早退，這意味著勞動力從生產率高的城市流向生產率低的小城鎮。

日本就曾有過類似教訓，1960年代日本勞動力大量進城，其增長速度一度達到10%以上。1972年田中角榮提出「日本列島改造論」，從大城市疏解產業和人口到日本東北部和西南部，企圖創造一批「迷你東京」。該政策是1970年代日本生產率趨於下降的重要誘因。

可能有人舉出歐洲小城鎮發展很好的反例。其實這分兩種類型：

一類往往是大城市周邊的小城市，屬於大都市區內或周邊的城市群、城市帶的小城市，通過輕軌等一小時、一個半小時能到達大都市核心區，並不是真正意義的小城市。

一類是沒有消亡且得到發展的。因為歐洲國家工業化進程很慢，100年、150年才完成。年輕人還沒走光，退休的人又回來了。這些從城裡退休回來的人是帶著一生的積蓄、帶著社保、帶著現代城市生活方式回去的。所以這些小城鎮又發展起來，而且實現了現代化更新。

中國的情況是在三十幾年內快速工業化，小城鎮的人口迅速流失，退休的人還沒回去，大家都集中在大城市。加上中國地域遼闊，很多小城市不在城市群里，發展就會遇到困難。

西方的經驗表明，小城鎮不是沒有發展機會了，但不是現在這個階段，中國現在是發展大城市的階段。

暫緩「城鎮化」，確立「城市化」

為了中國城市化的健康發展，當務之急是放棄「城鎮化」的發展思路，確立「城市化」的指導思想。在目前階段，我們一定要發展大城市，不發展大城市，結果是房價飆升等各種畸形的情況，大家都受不了。

首先，尊重人口流動和大城市發展的客觀規律，適時調整戰略，以特大城市為龍頭，以城際交通為紐帶，帶動都市區、城市群、城市帶的發展，積極獲取大城市化和城市群化的集聚紅利。

其次，放開對特大城市的人口限制，以人口流動規律為客觀依據，以科學預測的人口規模為基礎，規劃大城市的基礎設施和公共服務，從而有效防治大城市病，同時通過「轉移支付跟人走」等配套政策，保障外來人口享受平等的權利和公共服務。

採取行政手段控制大城市人口規模，會阻礙大城市集聚效應的發揮，降低經濟增長，也必然難以奏效，關鍵是對其合理引導。日本就曾試圖減緩人口向大都市區集中，但這種趨勢有增無減。後來，日本在都市圈的框架下，通過發展副中心和衛星城的多中心發展模式，有效疏解了東京都心的功能（不是限制都心的規模）。

因此不能以特大城市主城區壓力過大為借口，排斥整個大都市區的人口增長。我們要吸取日本、韓國等國的教訓，還是應該順應規律，順應人的選擇規律。

《中國城市化和特大城市問題再思考》 樊綱、郭萬達等著 中國經濟出版社

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