全球氣候基金的發展

作者｜柴麒敏安國俊鍾洋「國家發展改革委國家氣候戰略中心；中國金融學會綠色金融專業委員會」

文章｜《中國金融》2017年第12期

以氣候變暖為主要特徵的全球氣候變化已成為21世紀人類共同面臨的最重大的環境與發展挑戰，考驗著人類的人性、社會制度、經濟發展模式、國際政治和文明，應對氣候變化是當前乃至今後相當長時期內實現全球可持續發展的核心任務，而且直接影響到發展中國家的現代化進程。面對當前「逆全球化」思潮和保護主義傾向抬頭的複雜世界局勢以及持續蔓延的氣候變化等非傳統安全威脅，《巴黎協定》「破紀錄」的達成、簽署和生效具有里程碑式的意義。氣候資金規模、來源及其管理模式一直是國際談判與合作的核心，氣候基金作為最主要的形式越來越受到關注和討論。

全球氣候基金的發展現狀

氣候資金涉及許多利益相關方，《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）內的氣候資金機制包括了一系列的資金主體、運行機構和資金實體，2010年坎昆氣候大會後建立的資金常設委員會是目前氣候資金的主要決策機構，相關機制包括全球環境基金（GEF）及其下託管的氣候變化特別基金(SCCF)和最不發達國家基金（LDCF）、《京都議定書》下的適應基金（AF）以及作為未來資金主渠道的綠色氣候基金（GCF）等；《公約》外的機制以多邊金融機構和私營部門專門基金為主，部分發達國家也通過各自的發展署、對外援助等機構對發展中國家進行資金支持。《巴黎協定》第二條特別提出了氣候資金髮展的長期目標，即「使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發展的路徑」。氣候基金作為支持應對氣候變化行動而設立的資金操作實體，經過近30年的發展已經成為氣候資金最重要的管理方式。氣候基金的運營往往更為商業化、市場化和專業化，能夠靈活利用一系列適配的金融工具，為減緩和適應氣候變化提供可持續的資金支持。

1992年《公約》訂立到2001年馬拉喀什氣候大會期間的九年是氣候基金髮展過程中至關重要的起步期。1994年，《公約》正式達成並生效，為全球氣候治理夯實了政治基礎，也為之後氣候資金模式的設立鋪平了道路。1994年，GEF順利從世界銀行中脫離並實現了改組，並開始了第一次增資，確立了國際氣候資金機制的運營實體。1997年通過的《京都議定書》引入的聯合履行（JI）、清潔發展機制（CDM）和排放貿易（ET）三大機製為氣候基金創新了資金來源。但2001年，美國布希政府上台後拒絕簽署《京都議定書》，為當時的氣候談判進程蒙上了一層陰影。

2001年到2009年哥本哈根氣候大會期間，全球氣候基金由於氣候談判局勢的變化特別是「雙軌制」的啟動迎來了一個多元拓展期，其中SCCF、LDCF以及AF都在這期間成立。氣候基金形式的拓展並不是因為資金總量的大幅度增加，而是來源於發達國家出資意願的敷衍和資金領域分配的不平衡。《京都議定書》在2005年艱難生效後，發達國家開始淡化出資責任，不願意因為出資而凸顯氣候責任。開闢新基金，是發達國家和發展中國家在資金領域上的妥協。2007年巴厘氣候大會出台了「巴厘行動計劃」，成立了適應基金。2008年，以美歐為主的14個發達國家聯手出資成立了氣候投資基金，標誌著氣候資金正式進入最具影響力國家決策部門的視野。但在2009年哥本哈根氣候大會上,《哥本哈根協議》無疾而終，延遲了相關機制的建立和完善。

2009年至2012年多哈氣候大會期間氣候基金髮展經歷了三年動蕩的調整期。發達國家作出了「到2020年為發展中國家應對氣候變化每年動員1000億美元」的長期資金（LTF）承諾和「2010～2012年提供300億美元快速啟動資金（FSF）」承諾，在多哈《公約》第十八次締約方大會上也宣告已經向FSF注資總計330億美元，即已超額完成捐資任務，但由於國際資金機制中的規定過於簡略，缺乏統一的出資標準，且沒有專門的監管部門，沒有方式對發達國家「自己說了算」的出資額進行評估，以及對其計算方式「一金多用」的嫌疑進行檢查，以致遭到了廣大發展中國家的不滿。2009年哥本哈根氣候大會上「綠色氣候基金」（GCF）概念被首次提出，意在另闢蹊徑，通過成立《公約》資金機制新的獨立運營實體重新布局。2010年坎昆氣候大會對成立GCF提供了正式授權，決定新的多邊適應資金的很大部分應當通過GCF提供，並指出要確保使用專題供資窗口以支持在發展中國家締約方開展的項目、方案、政策和其他活動。坎昆會議還就GCF秘書處的設立和董事會組成、受託管理人以及過渡委員會等要素達成了共識。2011年，《綠色氣候基金治理導則》在德班《公約》第十七次締約方大會上獲得通過。德國和丹麥分別宣布向GCF注資4000萬和1500萬歐元，成為首批向該基金注資的發達國家。

2012年以來，氣候基金逐漸邁入了以GCF為主的新階段。2012年10月20日，韓國仁川松島成為GCF秘書處所在地。在此基礎上，韓國承諾直至2019年每年為GCF提供100萬美元支持基金運作，並在2014～2017年以信託基金的形式向GCF援助4000萬美元。在2018年4月前的過渡階段，世界銀行作為其臨時託管方負責接收、保障、投資並負責轉移來自投資者的資金。

2017年特朗普政府上台後，拒絕履行其向發展中國家提供氣候資金支持和向GCF注資的義務，這對《公約》框架下的資金機制再次造成了極大的影響。

氣候基金在中國的發展和實踐

中國一貫重視氣候變化問題，除了國際流入的資金外，中國國內通過直接贈款、以獎代補、稅收減免、政策型基金、投資國有資產等形式投向氣候變化領域，支持了大量的應對氣候變化行動，並帶動了社會資金的投入。中國氣候基金以中國清潔發展機制基金和正在籌備的氣候變化南南合作基金為典例。

中國清潔發展機制基金是由國家批准設立的按照社會型基金模式管理的政策型基金，是中國參與全球氣候變化資金治理的一項重要成果。該資金的主要來源為通過CDM項目轉讓溫室氣體減排量所獲得收入中屬於國家所有的部分。基金的資金使用包括贈款和有償使用等方式，其中贈款主要支持了各級應對氣候變化相關的政策研究、能力建設和宣傳，而有償使用主要支持了低碳產業活動和商業項目。截至目前，基金已累計安排11.25億元贈款資金，支持了522個贈款項目，並已審核通過了210個有償項目，覆蓋全國25個省（市、自治區），安排貸款資金累計達到130.36億元，撬動社會資金640.43億元。

中國以援外為主的南南合作經過了六十多年的發展歷程，涵蓋了雙邊、多邊、地區和地區間等多個層級規模。與應對氣候變化相關的早期技術援助項目最早可追溯到20世紀80年代，此後，中國政府在包括中非間合作論壇、聯合國系列高級別會議，以及系列聯合國氣候變化大會等在內的重要政治外交場合也多次宣布要廣泛而務實地開展南南合作，幫助南方國家提高應對氣候變化的能力。2014年9月，氣候變化南南合作基金建立。未來，氣候變化南南合作基金將總體定位為國際化、開放性的合作組織和開發性金融機構，成為中國執行氣候變化南南合作業務、深度參與全球氣候治理的重要支撐。

氣候基金髮展的政策建議

敦促大國在「共同但有區別的責任原則」下積极參与全球氣候資金機制，將氣候資金議題主流化、平台化是保障氣候基金可持續發展的前提。大國是全球氣候治理和資金治理的主角和領導者，加強大國間氣候變化領域的國際合作，推動全球經濟發展和戰略政策的主流進程中納入對氣候變化的考慮，提高大國應對氣候變化的共識和行動力，能夠保證氣候基金業務開展良好的政治、政策環境，幫助化解氣候基金髮展過程中可能遇到的不確定性風險，為氣候基金的發展創造寶貴的生存和發展空間。

做好中國氣候變化南南合作基金的籌備工作，積極向全球展現在氣候資金問題上的「中國方案」。中國提出的關於建立氣候變化南南合作基金的設想和承諾已經了得到了國際社會的廣泛讚譽和各方的高度期待。在圍繞基金戰略定位做好各項準備工作的同時，加快基金的籌建進度，展現中國「言必信、行必果」負責任的大國形象，也是中國推動國內外氣候融投資工作的先行示範。

（責任編輯李晶晶）

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