專家：地少推高房價 為何不把大城市農田解放出來

長期以來，伴隨著部分城市房價周期性持續大幅上漲，人們熱切期盼房地產調控長效機制儘早出台。自2000年以來，中國房地產行業的歷史可以說是一部有節奏的漲價史，也是一部左右為難的價格調控史。從需求方的調控方式來看，可以說十八般兵器都已上陣，但效果卻依然不盡如人意。事實已經證明，部分城市房價持續大幅上漲的主要問題並不在於需求側而在於供給側。

房價高漲的根源在供給側

伴隨著城鎮化發展和居民收入水平的提高，城市購房需求必然持續大幅增長。一二線城市產業基礎較好，市場經濟發達，就業機會多並且工資水平相對較高，通常是城鎮化過程中人口流動的主要方向，首次置業需求通常會持續較為旺盛。在經濟持續高速增長的條件下，大城市居民通常收入增長顯著且平穩，改善性購房需求也會持續增長。而房價長期以來居高不下且周期性大幅上漲，加上大量貨幣投放，又刺激了較大的交易性和投資性需求，對房價上漲推波助瀾。上述需求方面因素及其變化對房價的推動作用是顯而易見的，也已成了市場的共識。十多年來，有關各方在抑制需求方面已經採取了一系列措施，從市場實際運行情況來看，雖不能說收效甚微，但卻是不盡如人意，這似乎也是市場的共識。既然如此，為什麼就不能順應市場供求關係，在合理管理需求增長的同時，有效地增加住房供給，平抑房價過快上漲呢？近年來我國建設用地供應面積呈逐年下降趨勢，其中房地產用地面積下降更多。2013年-2016年，房地產用地佔供地面積的比例逐年下降，分別為27.4%、24.8%、22.5%和20.8%。但事實上，迄今為止的供給問題並不是個總量問題，而是個結構問題。

一直以來存在著一種觀點，就是中國人多地少，房價上漲的根源在於部分城市土地稀缺，北京土地稀缺、上海土地更稀缺等等。從全國範圍看，中國人均擁有土地並不富裕，但是房價過快上漲的現象主要集中在經濟發達的一二線城市。在過去的兩年內，國家統計局公布的70個大中城市新建商品住宅價格累計上漲了11.87%，其中一線和二線重點城市的漲幅分別達到了40.3%和23.4%，四個一線城市的累計漲幅由高到低分別為深圳50.1%、上海45.5%、北京35.2%、廣州30.6%。今年以來在政策的嚴控下，需求呈現出由熱點城市向非核心城市外溢的效應，一季度漲幅排行前十的城市中，熱點城市三亞、廣州仍雄居榜首，呈現核心和非核心城市聯袂上漲的格局。雖然城市群內的三線城市房價在一二線城市房價大幅上漲的外溢效應的推動下出現上漲，但總體看來，仍是一二線城市房價上漲壓力較大。那麼這些城市土地真的很缺嗎？土地的使用效率又如何呢？

以北京為例，其轄區面積為1.6萬平方公里左右，迄今建設總面積僅為3480平方公里，城鄉建設用地佔土地面積15%左右，也就是說北京絕大部分土地仍處於農村狀態。而在城市建設用地中居住用地只佔28%，70%以上卻用於非居住用途。於是，我們就看到了一幅既令人匪夷所思、又讓人啼笑皆非的景象：一方面房價持續大幅上升，居民購房成本大幅增加，由於勞動力和租金等成本持續大幅上漲，導致城市競爭力被不斷吞噬；另一方面則是大片郊區土地種植玉米和小麥等農作物，默默地在為我國的農業貢獻著綿薄之力。

一二線城市可以說是中國經濟的棟樑。這些城市匯聚了國民經濟的主要產業，產出了中國約38%的GDP，尤其是這些城市在聚集大批人才的基礎上，成為中國技術創新的發源地，這些城市擁有較為完整的金融體系和充沛的金融資源，它的金融安全意味著國家的金融安全。尤其是北京、上海等特大城市還承擔了建立國家科創中心的重任，肩負著引領中國科技發展的職責。守住部分大城市郊區耕地的防線，不能越雷池一步，比起這些城市的長期健康發展和國家戰略目標的實現，究竟孰輕孰重呢？為什麼不能實事求是地解放一下思想，通過改革將這些一二線城市中的部分農田用某種形式釋放出來？如重慶推行的地票制度將耕地置換出來，就是一種十分有益的探索。中國有句俗話叫「堤內損失堤外補」。近年來，全國每年有不少自然村消失。為什麼不能站在全國統籌的角度，通過這些自然村的復墾來置換大城市合理佔用的農田，平抑城市過高的房價呢？

國際上大城市的土地利用結構與我國大城市相比明顯不同。紐約和東京居住用地佔城市建設用地面積的比例分別為44%和73%，而工業用地佔城市建設用地面積分別僅為3.9%和5.1%。而在北京、廣州和深圳這兩組數據分別為28%、29%和26%；22%、32%和36%。大城市居住用地佔比較高既是城鎮化的必然結果，也是產業結構升級和經濟發展水平提高的客觀表現，該佔比持續提高是通過工業用地和農村用地佔比逐步縮小來實現的。如果一個城市不能伴隨經濟發展規律同步適時調整這一佔比，那麼住房價格持續上升就難以避免，因為市場供求關係會長期處在供不應求的狀態。

十多年來市場變化已清楚地證明了，我國房地產市場的供求失衡主要不是需求側問題，而是供給側問題；房價持續大幅上漲主要不是全局性問題，而是部分大城市的問題；投資和投機交易活躍主要是在少數大城市，而沒有發生在全國廣大地區。而發生在部分大城市的供給側問題的實質是政策和制度僵化，調控和管理未能針對供求關係變化實事求是地進行前瞻和及時的調整，從而導致土地資源被人為束縛，得不到合理運用，其結果是部分大城市的供求關係被長期扭曲。建立房地產市場管理長效機制，必須真正解放思想，突破傳統思維，站在戰略高度和更大的格局來看待這一問題，一切從實際出發，摒棄「作繭自縛」，從供給側入手建立長效管理機制，保障土地供給，在動態中形成合理的供求關係，從本源上解決這一「世紀難題」。

一種觀點認為，大城市增加居住建設用地會導致大城市人口增長過快。我認為大可不必如此擔憂。供給只是一方面，供給增加並不意味著需求管理完全放開，需求方面的管控仍將繼續實施。可以通過嚴格的外來人口購房管理，控制人口流入的規模、速度和節奏。北京、上海和深圳等大城市近十年來對人口流入的管理已積累了不少經驗。現在的問題是，僅靠需求側管理不足以有效平衡大城市住房的供求關係，需要供給側同步進行改革，以增加有效供給，實現供求關係基本平衡。城市群發展已經成為下一步城鎮化的主要途徑，伴隨著高鐵的快速發展，城市群內中小城市的迅速崛起將在一定程度上減輕大城市人口流入的壓力。因為伴隨著地理空間的收縮，城市群中的小城市居民其實在一定程度上已經享受到了大城市的教育、就業、收入和消費等多方面的好處，但居住成本卻依然低廉。這也就是去年以來一批城市群中三四線城市房價較快上漲的緣由。更何況部分一二線城市房價已經高得離譜，導致部分外來人口望而卻步。

保障土地供給平衡供求關係

最近市場上出現了這樣一種結論：供地數量與住房價格並沒有必然的關係。很顯然，這一結論既違背了經濟學常理，也與實際狀況南轅北轍。

可能沒有人會有勇氣否認住房是一種商品。在市場經濟條件下，作為商品的價格，其供求關係是價格形成和變化的基本影響因素。必須承認，我國房價上漲的原因的確十分複雜，人口眾多、城鎮化、土地財政、貨幣投放過多、傳統觀念及行為、戶籍制度以及住房制度等等都對房價上漲產生影響，但基本的影響因素和關鍵的決定力量仍是供求關係。

事實上，目前我國的廣大三四線城市房價雖然也漲多跌少，但價格基本上較為平穩，絕對水平並不高。一半左右的二線城市房價上漲壓力並不大，價格較為平穩，房價也基本可以接受。房價上漲較快和壓力較大的主要是一線城市和部分二線城市以及城市圈內的少數三四線城市。由於人口流入，居民收入增長以及上漲預期引導，加上城市圈的效應，這些城市的首次置業需求和改善性需求增長明顯加快，而土地供給增長則較為緩慢、甚至明顯減少，供求關係的不平衡帶來了市場較大的價格上漲預期，激發了投資性和投機性需求，推動房價大幅上漲。

鑒於住房商品的不可移動性，從全國角度討論住房供求關係和房價沒有實際意義，還會產生政策誤導效應，因此分析典型城市供求關係是個合理的路徑。

北京作為我國的首都是政治、經濟和文化中心，又是一個特大型城市，長期以來住房需求持續較快增長。自2000年以來的多輪房價上漲中，北京的漲幅經常名列前茅。但與此同時北京的土地供給持續減少，從2010年供地2310萬平方米減少到2016年僅供應435萬平方米。而在此期間，北京的地價上漲較快，2017年一季度達到17%，其中住宅用地價格增速為20%。在2017年初，北京公布了《北京市2017年國有建設用地供應計劃》，連續第六年削減供地計劃，住宅用地計劃供應量僅為去年的一半，其中商品住宅供地量較去年減少了七成，成為同期北京房價上漲的重要推動因素。

與北京很相似，上海作為一個國際大都市，長期以來首次置業需求和改善型需求持續較快增長。但與此同時，土地供給同樣持續減少。自2011年起，上海的土地供應量逐年縮減，從2011年的3147萬平方米減少到2016年的891萬平方米。再加上上海人口雖與北京相當，但城市面積遠小於北京，因此人們對未來上海房價的上漲抱有較大的預期。長期以來，上海經常出現「麵粉比麵包」貴的現象，足以證明土地供給不足導致住房供給不足，最終推高房價。

與北京、上海的案例相反，重慶作為新建直轄市，大量人口在農村，在城鎮化發展加快的過程中，購房需求持續大幅增長，按理重慶的房價應該持續大漲，但事實恰恰相反。在控制房價上漲方面，重慶與其他一二線城市不一樣，在需求方面採取相關措施的同時，比較注重供求平衡和市場價格管理，關鍵的舉措是保障土地供給。近年來，重慶每年新增商品房開工面積和商品房銷售面積一直名列全國前茅，差不多都在2000萬平方米左右。尤其是將土地供給與房價上漲掛鉤，給市場一個清晰的土地供給計劃，從而通過影響預期，基本上抑制了投資投機性需求。

毋庸置疑，貨幣投放過多也是房價持續大幅上漲的重要原因之一。因為在通脹發展的預期下，人們一定會選擇保值增值的資產進行投資，至少可以對沖貨幣貶值的風險。貨幣投放過多影響房價實際上也是通過影響供求關係來實現的，即推動需求明顯擴大導致住房供求關係失衡。但這種機制在那些供求關係較為平衡、價格不存在上漲預期的商品領域內基本不發生作用，貨幣投放過多未必會帶來該商品價格的持續大幅上漲。這種案例不勝枚舉，貨幣因素對價格的推動必定是在供求關係緊張的商品上才會體現出來。經過近40年的改革開放，在市場經濟有了很大發展的今天，除了住房還有什麼商品能持續地供不應求呢？把一二線城市與廣大三四線城市的房價對比，把北京、上海與重慶的房價對比，應該可以得出住房價格與供地數量之間關係是十分密切的結論。

預期對住房價格變化具有重要影響，這一點無需理性預期理論強調，市場上差不多都已公認。但房價上漲的預期從何而來呢？預期從來就不是憑空產生的。人們可以運用某些方法管理預期、改善預期，但影響商品價格預期的決定性因素仍是供求關係。外匯匯率是如此，大宗商品價格是如此，黃金價格是如此，比較特殊一點的住房價格也是如此。任何脫離市場供求關係的商品價格預期所帶來的價格波動，如果有的話也只可能是曇花一現。市場永遠是敏感的，先知先覺的。正是因為制度性因素和結構性因素，導致住房供給在一些城市會長期與需求不相匹配、供不應求，才形成了這些城市房價會有持續大幅上漲趨勢的預期，於是投資性需求和投機性需求得以聚集，房價上漲就不可避免。有誰見過那些土地供給充足、供求關係平衡的城市房價上漲的預期十分強烈呢？在這樣的城市大搞住房投資或投機那無異於自尋死路。

規範發展租賃市場應該有助於房地產平穩健康發展。但切不要以為是由於租賃市場的不發達才有了房價上漲，恰恰相反，是房價持續大幅上漲抑制了租賃市場的發展。對於住房需求者來說，租房是一種消費，而買房則是消費與可能的投資相結合的行為。在房價運行平穩、未來不存在大幅上漲預期、實際供求關係較為平衡的情況下，顯然是租房合算，因為手頭的資金可以用於其他方面的投資，獲取相應的回報；而在房價平穩的情況下，買房則是沒有回報的。而在住房供不應求、房價上漲較快並有持續上漲預期的情況下，甚至房價上漲帶來的回報大大超過其他投資平均回報率的情況下，顯然買房是最好的選擇，既可以滿足消費需求，又可以獲得不菲的投資回報。可見，在那些房價持續大幅上漲的一二線城市，住房租賃市場發展緩慢的根本原因是住房供不應求，價格上漲過快。

建立土地供給與房價變動掛鉤機制

2016年底，中央經濟工作會議明確提出，要「加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制」。並要求「落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標」。近期，住建部和國土資源部聯合發布通知，要求各級國土資源部門要按照「顯著增加、增加、持平、適當減少、減少直至暫停」五類調控目標，加強住宅用地年度供應計劃編製和實施工作監督指導；要求各地編製住宅用地五年規劃和三年計劃，並向社會公布。通知還明確提出了一些量化要求，土地消化周期在36個月以上的，應停止供地；36-18個月的，要減少供地；12-6個月的，要增加供地；6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地的節奏。這表明有關管理部門已經十分重視住房用地供給問題，並採取切實措施加強管理和調控。然而，減少供地，減少多少？增加供地，增加多少？顯著增加，什麼水平才是顯著增加？等等問題，表明這些相關的要求基本上仍是定性的。在定性的要求下，地方政府在管理上仍有較大的迴旋餘地和變通空間。回顧過往，中央對地方住房用地管理的方法與此是一脈相承的。

中國房地產市場存在著一對基本矛盾，即需求側的市場經濟與供給側的計劃經濟之間的矛盾。土地使用在很大程度上由地方政府說了算，而人口流向和住房需求則由市場經濟規律主導。毋庸諱言，將更多的土地批給工業用地可帶來招商引資效應：地價高些可增加賣地收入，房價走高有助於持續帶來較多稅收收入。由此，城鎮化中大城市的「吸人」效應和收入水平較快增長，與地方政府在土地供給方面的短期行為和體制機制的「作繭自縛」之間的錯配，形成了部分城市住房供求關係持續緊張的根源。而這種狀態不可能通過地方政府自發地採取措施來加以解決，通常是中央政府三令五申直至發出嚴厲警告後，部分城市才不得不擠出些土地來平抑市場。而多年來調控的經驗已經證明，中央政府定性調控方式的約束力較為有限。

土地供應與房價上漲比例掛鉤可以作為調控部分城市房價上漲的重要手段。重慶房價水平較低並較為平穩，得益於該市採取了這一舉措。這種做法就是房價上漲較快就相應加大土地供應量，房價上漲幅度與土地供應增長幅度之間保持一定的比例關係。其實質是在供給端保障充足的土地供應量的前提下，使供給隨市場的供求關係變化而相應增加或減少，在動態中來平抑市場價格。這種機制具有很好的預期管理作用。因為未來土地隨房價上漲而相應增加供給必將導致供求關係變化，促使未來房價回落；投資和投機就不會去冒房價回落的風險，預期就會較為穩定。在這種機制發生效應的市場中，投機性和投資性需求都將受到很大抑制，「房子是用來住的，而不是用來炒的」的目標就有可能實現。由於這種機制能有效地管理預期，調控很可能不必真正投入太多土地，房價就可以穩定。這種機制還可以通過相應減少供給及其產生的預期效應來管理房價的過度下跌。

土地供應與房價變動比例掛鉤機制，可以作為一種全國性的管理方式，先在近年來市場供求關係很緊、房價持續大幅上漲的一二線城市加以推行。隨著時間的推移，有關管理部門可以根據各大城市房價變動情況，將符合條件者進一步納入。相關部門對採取這種機制的城市進行考核，對於沒有認真按照此機制運行而導致房價依舊大幅上漲的城市，可以酌情給予懲罰。措施涉及範圍包括重大基建項目審批、財政轉移支出安排以及地方政府債券發行審批和規模管理等等。對於推行這種機制的城市，應允許其在土地供給方面深入推進改革，包括耕地置換、工業用地的改造等等。在具有較為充足的土地供給的條件下推行這一機制，應該可以收到較好的效果。還可以考慮將城市房價目標上漲率與實際上漲率之間的差額作為考核幹部的監測指標，在幹部升遷時作為參考，以督促幹部的相關行為。

從中國的國情看，房地產市場長效管理機制的建立，除了需求管理和市場價格管理外，最為關鍵的仍是供給管理。供給管理主要解決三個問題：一是真正確立供給側最為重要的理念，切實尊重經濟規律，並以此為出發點來謀劃相關的體制機制改革；二是通過落實強制性舉措，督促地方政府持續保持土地供應的意願，避免官員不作為和短期行為；三是通過城市土地管理制度改革，保障房價過快上漲的城市擁有充裕的土地資源，以有效平抑市場供求不平衡，合理引導市場預期。（作者連平 交通銀行首席經濟學家）

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