政府引導基金：地方經濟發展的一大利器！

政府引導基金又稱創業引導基金，是指由政府出資，並吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資於創業風險投資機構或新設創業風險投資基金，以支持創業企業發展的專項資金。

政府引導基金的意義在哪?

政府招商引資的新工具

一位長期從事政府引導基金的相關人士表示，目前一些經濟不發達的地區成立的政府創業投資引導基金實際上和創業投資沒什麼關係，只是借用創業投資基金的名稱去做招商引資，這個事情長期以來都是存在的，只不過方式有所不同，以前可能是通過產業園區或者融資平台的形式去做。

政府引導基金是由政府財政出資，配套其它資本，採用市場化方式建立的股權投資基金。按照目前政府引導基金建設的慣例，政府在其中的資本佔比一般不超過40%。目前的政府引導基金主要分為創業類基金、產業類基金以及基礎設施建設類基金。基金管理方為公開招募的市場化投資機構，也有一部分地區是通過融資平台設立的投資公司對政府引導基金進行管理。基於此，地方政府往往會在引導基金時與基金管理機構達成協議，要求一定比例的資金必須投入當地項目或者特定行業中。這一原則實際是政府作為財政出資人在設立引導基金時的意圖體現，成立引導基金的初衷就是為了扶持本地經濟或者特定行業的經濟。

一位地方發改委人士表示，這個並不是一個硬性的限制，外地的企業可以通過更換註冊地，或者在引導基金設立地成立新部門的形式規避這一限制，對於此地方政府一般也不會做出明確的限制規定。

在實際操作中，鑒於一些地區本地可以投資的項目並不多，一些經濟欠發達的地區會將引導基金作為招商的方式，以股權投資和其它優惠政策，吸引其它地區的優質企業將註冊地轉移至當地。

前述地方引導基金人士說，他所管理的基金以本地企業為投資方向。但本地企業值得進行股權投資的企業並不多，因此，他們會定期到北京、上海等地區接觸企業，並許諾1000萬－3000萬不等的股權投資金額，同時要求企業在當地註冊公司。在股權投資以外，地方政府還會提供一部分諸如場地租金減半、裝修補貼等優惠政策，以吸引企業來本地註冊。

政府與資本的角力博弈

政府引導基金的背後是政府意圖與資本意圖的博弈，即政府希望最大化地實現扶持當地經濟發展的意圖，而參與的投資機構和其它出資方希望能夠最大化地實現資金回報，這兩者意圖博弈的結果也會隨著政府引導基金成立級別和成立地區的經濟狀況有所改變。

2014年，科技部和財政部成立了科技成果轉化基金創業投資子基金，並頒布了《國家科技成果轉化引導基金設立創業投資子基金管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。科技部相關人士表示，在這份《暫行辦法》頒布前，政府調研了上百家投資機構，因此這份《暫行辦法》就是政府的「底牌」，參與引導基金的投資機構都需要遵從《暫行辦法》中的規定。

凱石集團董事長陳繼武指出，他接觸的一些經濟發達地區的政府引導基金也都有著相對嚴格的管理辦法，而經濟欠發達地區的政府則比較樂意提供其它的優惠政策，雙方討論的空間比較大。同時，在對財政支出回報的方面，經濟條件發達地區也出現了新的預期。

北京一位以早期項目為主的投資機構相關人士表示，最近他參與的一支政府引導基金已經開始要求對回購流程做了更嚴格的規定，需要經過一定審核機制。同時整體思路也更傾向於同股同權。這是這位投資人參與的第二期基金，在第一期中，政府提供了優惠的回購政策。

按照此前的慣例，在以早中期投資為主的政府引導基金中，政府方面往往會提供優惠的回購政策，即在達到一定條件後，基金管理方和其它出資人可以以較低的價格回購政府出資的股權，這也意味著管理方和其它出資人可以獲得財政支出部分所產生的收益。同股同權即意味著政府財政支出部分將會與其它出資人獲得同樣的回報，同時也承擔同樣的風險。

這種博弈的結果之一是：二三線投資機構成為了一部分地區政府引導基金的主流合作機構。一位金融機構相關人士表示，他所接觸的參與政府引導基金市場化管理機構一般都是二三線的管理機構，一線的投資機構幾乎很少會看到。

對於此，一位投資機構負責人表示，目前一線的投資機構資金募集難度並不大，因此對於政府引導基金的態度也較為謹慎，大部分都是在和一些核心城市的政府進行合作，而其它對於其它經濟欠發達省份的引導基金持觀望態度。而非一線的投資機構反而顧慮較少，對於政府提出的各項要求配合度也較高，達成合作的可能性更大。

政府與銀行的合作新模式

各地政府引導基金的紛紛建立正在給銀行提供一個新的資金出口。一些城商行正在通過信託渠道或者其它包裝方式，規避國家對於銀行進行股權投資的相關限制，從而參與到產業類和創投類政府引導基金的建設中。

一位東部地區城商行相關人士表示，目前該行已經與政府合作建立了兩支政府引導基金，而且還在籌劃新的引導基金建設。

這位人士說，以往銀行更傾向於投資政府基建類項目，原因在於，政府會提供為項目提供擔保並提供給銀行固定的收益。而目前東部地區的基建項目趨於飽和，整個基金的重點正向中西部轉移。而中西部基建投資回報周期普遍高於東部地區，因此，一些城商行開始轉向產業類引導基金。

實際上，在整個政府引導基金中，特別是其中基建類基金，銀行資本的介入已經不是新鮮的事情。一位銀行機構相關人士表示，在地方的基建基金中，大量的銀行資金已經通過各種渠道介入其中，這些橋樑以企業為主，特別是一些信用評級較高能夠以極低的成本從銀行獲得資金的國有企業。

對於銀行而言，介入政府引導的產業類投資基金還尚未形成一套普遍的操作方式。其中一個主要考量的節點在於，產業類投資基金是否按照以往參與基建項目一樣，要求政府擔保並提供固定收益。上述城商行人士表示，該銀行和地方政府成立的兩支引導基金也是一支採用了固定收益的模式，另一支採用了同股同權的模式。

該城商行人士說，相較於基建類投資，產業股權類投資的回報預期更好，一般在15%左右，但是風險也更大，銀行對於這方面也非常謹慎，比如互聯網類項目是絕對不會去投資的。一位地方發改委相關人士也表示，出於風險的考量，在產業股權類投資中，期望政府像對基建類投資那樣擔保的可能性並不大。

而另一位長期參與政府引導基金建設的相關人士則表示，金融監管機構應該注意到銀行大量進入引導基金所存在的風險問題。

政府引導基金有哪些類型？

國家級的引導基金目前基本上有三個。

第一個是400億的國家新興產業創投引導基金，這是國家發改委設的母基金，目前委託管理的機構包括國投高科、盈富泰克和中金佳成。

第二個是工信部下面的中小企業發展基金，有600億的規模，但是目前它選擇的幾個GP（GP，General Partner，普通合伙人，負責投資公司的投資決策及公司內部管理 ，下同。）對募資的要求比較高。第一個選擇的是深創投，是一個60億的基金，後續又選了幾個GP，每隻子基金的要求都是45個億。對於這些GP而言，這種規模的創投基金，募集和投資都是比較困難的。

第三個是科技部下面的國家科技成果轉化引導基金。

再往下一個層級就是各個省市的引導基金。目前沿海地區基本都有，特別是北京、上海和深圳做的時間比較長，管理的也相對更規範一點。

當然北京、上海和深圳的競爭也會比較激烈。

第三個層級是地級市或者縣級政府也有設立引導基金的，他們設引導基金跟前面國家級的和省市級的不太一樣，更多的是希望通過引導基金髮揮招商引資、槓桿放大和人才培養作用，對地域要求不太嚴格。

案例分析—以色列引導基金

為了推進本國高科技產業的發展，幫助國內初創期企業實現融資，促進本國創業投資的發展，以色列政府於1993年1月撥款1億美元設立了Yozma政府引導基金，主要宗旨在於建立以色列本土風險投資市場，募集國內私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業的成長。

Yozma政府引導基金由政府獨資設立的Yozma公司負責運營管理，主要通過與國際知名的創業投資機構合資在以色列發起創業投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高佔比40%，私人資本則佔到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的槓桿放大作用。

在投資範圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資於早期階段的技術創新型企業，作為補償，政府給予私人投資者一項期權，私人投資者可以在子基金成立5年內以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創投子基金投資於通信、IT、生命生物科學、醫藥技術等領域的企業，重點是基礎設施和專利技術的企業。

以色列政府創業投資基金的模式是「政府+民間資本+海外資本」三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利於資源的優勢互補。以色列政府創業投資基金的引導模式對於推動以色列本土創業投資業的發展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創業投資機構輸送了資本；學習國外經驗，培養國內創業投資人才；吸引了一些非常著名的機構投資者進入以色列；充分利用國際資本市場，推動了國內科技產業的快速發展。

為此，政府引導基金是一個帶動經濟發展，解決資金問題的很好的政策工具之一，無論是創新企業還是政府都應該把握良機，提高整體經濟的活力。

招商君彙編自 健一匯投資 資本運營馮鵬程 ppp研討中心

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