如何理解發源於歐美地區的總統制度？

總統制是發源於歐美地區的資產階級民主共和國的一種政權組織形式，與議會內閣制相對稱，指由選民分別選舉總統和國會，由總統擔任國家元首，同時擔任政府首腦的制度。實行總統制的國家，在憲法中都規定了總統的職權。

美國於1947年《國家安全法》正式設立了這一委員會（簡稱「NSC」)，此舉開啟了美國安全戰略決策體制的新時代。經過半個多世紀的演變，NSC已經成為美國總統安全決策程序的核心要素，成為領導和整合美國軍政情報與決策機構的綜合性網路，成為美國總統制權力要素的基本支柱之一。

在1947年《國家安全法》中，NSC的基本職能被界定為「向總統提出有關國家安全的內政、外交和軍事政策的綜合意見，以便能夠使這些軍事機構和政府各部門在國家安全事務方面更有效地協調。在機構設置上，總統擔任主席，負責召集會議，法定成員包括總統、副總統、國務卿、國防部長等國家安全要害部門領導人，同時設有辦公室及相應文職人員。

「國安會」主要職責是：統一有關美國國家內政、軍事和外交政策，向總統提出建議。但不是決策機構，不能制訂政策，只是總統有關安全政策的統籌、協調、參謀機構，是與國務卿密切合作，協助總統制訂長期對外政策的思想庫，是為總統提供有效軍事建議的智囊機構。在國家安全委員會會上達成的意見，須經總統採納，才成為政策。但自「國安會」成立以來，歷屆總統大多很倚重，特別是處理重大危機時，常要召開國家安全委員會會議，實際上成為美國政府討論和研究重大對外戰略決策的核心組織。

對於美國總統而言，存在兩種決策輔助系統：一是高度私人化、非制度化的顧問小圈子，由自己絕對信任的少數精英人士充任，這一系統一直存在並對總統決策構成極大影響；二是像NSC這樣的高度制度化與程序化的正式制度。

而NSC內部也存在著兩種不同性質的組織要素：一是由總統、副總統及軍事部門、行政部門領導人聯合組成的正式委員會；二是由文職秘書負責的委員會辦公室。杜魯門總統通過加強委員會辦公室來抑制正式委員會的職能和權力，逐漸將該辦公室建構成總統辦公室的一部分，使之更加接近於非制度化的私人顧問系統。

艾森豪威爾及其後的美國總統大體沿襲了這一思路。艾森豪威爾的制度創新在於建立了「總統國家安全事務特別助理」（又稱為國家安全顧問）制度，人選由總統自行任命，無需通過參議院批准。該助理負責管理NSC辦公室，執行跨部門政策協調功能並直接向總統負責和報告。一些赫赫有名的美國精英都曾擔任過這一特殊職位，比如邦迪服務於肯尼迪總統；羅斯托服務於約翰遜總統；基辛格服務於尼克松總統；布熱津斯基服務於卡特總統；等等。

當然，對於明智的總統而言，他們需要同時依賴私人顧問系統（NSC辦公室及國家安全顧問可整合入這一系統）和正式委員會系統。這兩大系統的情報和建議有著不同的分量和價值：私人顧問系統更加可信，對總統更加忠誠，所提建議可以超脫部門利益，但也有劍走偏鋒的視野局限；正式委員會系統更為正規和全面，情報和建議更具綜合性，但也存在部門化的缺陷。總統正好藉此兼聽則明，取長補短，相互驗證，從而做出最優決策。

在艾森豪威爾之後，911事件之前，NSC已逐步喪失了二戰後初期那種通過軍事官僚制馴化總統制的政治雄心，開始積極務實地承擔起國家安全決策咨議與協調職能，而總統在堅決捍衛憲法下的總統制地位之後也開始與NSC開展積極合作，使得這一正式委員會系統與總統的私人顧問系統構成總統安全戰略與決策的共同支柱。

需要指出的是，總統制之所以被許多新興民主化國家所看中，主要是因為總統制有助於維持政體與政局的穩定。在總統制下，總統（與各州州長）由選民直接或間接選舉產生，並有固定的任期。而在議會制下，行政首長及其所屬政黨必須取得議會中的多數。這種多數通常很不穩固。再者，在總統制下，行政機關與立法機關的分離，立法機關的成員不能擔任內閣成員。這樣使得行政首長在組閣時不太受其所屬政黨的牽制。導致批評總統制的主要依據是九十年代之前總統制在拉丁美洲的不良記錄，如導致獨裁、政變和政治僵局等。

但是，九十年代以來的拉美政治發展表明，總統制在拉美已經越來越成功，絕大多數國家不僅維持住了民主制度，而且實現了民主鞏固。相反，議會制在南亞的危機卻遠遠沒有結束。巴基斯坦的長期動蕩和印度政府的頻繁更迭，孟加拉國歷史上的頻繁政變，斯里蘭卡也於1978年從議會制改成了總統制。

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