建立公共服務領域的外部監督機制

從廣義上講，政府審批屬於政府提供的公共服務範圍，公共管理和公共服務是政府職能覆蓋的基本範疇。政府提供公共服務，本質上承擔著一種「委託-代理」關係下的代理人角色，因此其激勵的根本來源是代理誰的利益？對誰負責？這是政府公共服務頂層設計的依據。在這個框架下，政府要對具體的實施進行設計，比如說程序問題、環節問題、市場監管問題、信息共享問題，等等，並保障公平正義。這也是衡量政府審批合理性的依據。

從人的激勵來源來說，無非是精神激勵、物質激勵、逆向激勵（迴避風險及減少投入）。從公共服務的屬性出發，精神激勵無疑是公共部門工作人員最為重要的激勵來源。物質激勵包括個人升遷、物質回報等。在這些之外，則是儘可能迴避責任、減少自身努力的投入。我們現在觀察到的一些審批流程上的「梗阻」現象，可能部分地來源於精神激勵和物質激勵不足的情況下，採取「不作為」態度，減少投入，減少出差錯的機會。對於這種迴避責任的問題，可以採取外化監督機制的方式來解決，即通過市場公開信息，形成社會監督機制。

以美國公共服務領域為例。總體上說，美國的社會經濟體系基本採取自由市場的運作模式，但是在公共服務中的幾個關鍵領域是高度監管的，包括幼兒教育、養老院、醫院、基本住房保障、再就業培訓等。這些領域普遍具備以下幾個特徵：一是在服務的使用者和提供者之間存在專業信息的嚴重不對稱，使服務提供者有可能侵害服務使用者的利益；二是這類服務的對象往往是社會的弱勢群體，如幼兒、老人、失業者、因貧困而無法改善住房的人群，等等，需要社會統一的支持；三是這類服務往往需要由公共財政予以支持，需要使用納稅人的錢；服務對象僅是社會整體人群的一部分，但是財務來源是廣泛的社會群體。

以上這些公共服務領域的提供方式仍然是市場體系，但運營主體有營利和非營利的私人機構，甚至地方政府舉辦的機構。不同類型機構的目標驅動，本身構成機構內在的某種監督機制。同時，依託充分公開信息的外部化監督機制也發揮非常重要的作用。如養老院，在全美有一萬多個，老人多數享有醫療保險的支持，市場准入相對比較寬鬆，怎麼監管？很重要的是通過公開的信息平台，使每個人都可以通過網上查詢，了解養老院的服務質量。養老院的政府主管部門一般是州一級的衛生廳和公共服務廳，由他們組織對養老院的隨機檢查，按照150多條監管檢查條目，給每一個養老院逐項打分，並形成一個總體評估指數，在互聯網平台上公開。此外，如出現重大問題，養老院則可能面臨吊銷資格的處罰。政府監管層面負責監管檢查和信息公布環節，而可選服務內容、價格（除個別州之外）、針對怎樣的服務對象群體等市場元素則由養老機構自主決定。

這個例子對我們政府審批的啟示在於，政府的精力應該投入到建立監管規則和營造公開透明的信息平台上，從而將運營主體置於市場和服務對象的外部監督之下。

文/任頲 北京大學滙豐商學院副院長（此為作者在2015年8月深圳改革30人論壇 「深化行政審批制度改革」主題討論會的發言，僅代表作者個人觀點）

北京大學滙豐商學院企業發展研究所為北京大學滙豐商學院內設研究機構，是相關領域教授與研究生的合作科研平台，致力於面向創造中國經濟高速成長奇蹟的中國企業前沿研究。研究所通過融合國內外學術界、商界和政府部門的智力資源，研究適合中國企業獨特發展模式的外部制度與市場環境，總結和探索有中國特色的企業發展之路，並及時發布相關領域的前沿研究報告，以促進學術、教育與企業的共同成長，為各種類型的企業提供學術支持。本研究所由北京大學滙豐商學院副院長任頲教授擔任負責人。

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